第三部分：市场

市场是经济正常运转的基石。竞争性市场通常能够以最优价格生产出满足各种人类需求的商品和服务。然而，在某些情况下，市场并不能产生最佳结果，尤其是在市场力量集中、信息不完全或存在外部性等情况下。例如，2008 年全球金融危机表明，当企业有动机增加风险敞口，因为其无需承担全部风险成本时，市场就会出现效率低下。在这种情况下，需要通过监管或公共干预来预防或纠正这些失灵现象。

过去几十年，随着新的市场力量和外部性的出现，市场效率不仅有所下降，而且市场自身在实现可持续发展和包容性目标方面的作用也日益凸显。2020 年的新冠疫情加剧了其中一些趋势。本节将探讨产品市场、金融市场和国际贸易的演变，以及新产业政策在为市场结果指明新方向方面所发挥的作用。3.1 节利用历史数据展示了这些领域的趋势，并指出了疫情爆发前就已需要政策关注的问题。3.2 节提出了一系列政策干预的优先事项，旨在加强金融体系、促进竞争并支持私营部门，以重振经济增长（1-2 年），同时融入可持续和包容性繁荣的原则。3.3 节提出了着眼于更长远（3-5 年）的政策建议，旨在将积极的社会和环境效益融入未来市场的运作之中。

3.1 过去十年中，与市场相关的优先事项有哪些？

2007-2008 年危机后的金融体系变得更加稳健，但仍然存在一些脆弱性来源，包括企业债务风险增加和流动性错配，而且包容性不足。

2008-2009 年金融危机促使政策制定者出台新的监管规定和宏观审慎政策。得益于这些干预措施，全球金融体系得到加强（图 3.1）。通过推动银行去杠杆化、增加资本充足率和减少不良贷款，银行从金融危机中复苏后实力更强，2019 年的整体财务状况比过去 12 年都要稳健（表 3.1，A 列）。²⁶

在同一时期，在宽松货币政策的支持下，银行放宽了信贷条件，使大型企业和中小企业都能更容易地获得资金。例如，在美国和欧元区主要国家，越来越多的贷款管理机构报告称，在2008年至2018年间，他们放宽了商业贷款的审批标准。同样，参与世界经济论坛高管意见调查的企业领导人也报告称，过去五年里，他们所在国家的中小企业信贷获取情况有所改善（表3.1，B列）。

宽松的货币政策和更便捷的信贷渠道一方面促进了经济发展，另一方面也带来了新的问题。首先，低利率削弱了监管动力和贷款标准。因此，过去几年企业债务不断攀升，而新冠疫情的爆发可能会使这一问题更加严峻。据国际货币基金组织（IMF）称，2019年，包括美国、英国和中国在内的系统重要性国家的风险企业债务已经很高。尽管银行已经学会更快地解决不良贷款问题，而且大多数银行资本充足，但在新冠疫情危机期间，一些银行的资本水平将“接近最低资本水平”。²⁷ 宽松货币政策带来的第二个问题是股市波动以及市场价格与基本面脱节。价格失去了其信号作用，并促使投资者将资金从投资（例如研发、人力资本、新设施、污染治理）转向短期利润，例如大规模公开市场回购。²⁸

此外，仍有数百万家庭无法获得金融服务和信贷。例如，根据国际货币基金组织（IMF）的《金融准入调查》，大多数撒哈拉以南非洲国家每10万人拥有的银行分支机构不足4家，而大多数欧洲和北美国家则在20至50家之间。²⁹ 即使在发达经济体中，一些群体也严重被排除在金融服务之外：例如，在美国，近一半的非裔美国家庭没有银行账户或银行服务不足，而白人美国家庭的这一比例约为20%。³⁰

在发达经济体中，市场集中度呈上升趋势，各行业领先企业与其他企业之间存在巨大的生产率和盈利能力差距。

发达经济体的商业领袖评估认为，自2008年以来，市场支配地位的平均程度显著增强。在发展中经济体和新兴经济体，市场支配地位的增幅较小，但一直高于发达经济体（图3.2）。这些趋势可以追溯到几十年前。例如，有证据表明，美国市场力量在20世纪80年代开始增强，加价率上升了40个百分点（达到61%），利润率从1980年的销售额的1%上升到2014年的8%，这主要是由于市场重新配置到原本就加价率较高的公司所致。³¹

在此背景下，COVID-19 疫情的爆发可能会加剧市场集中度，因为它可能迫使规模较小、较为脆弱的公司退出市场或在某些行业失去市场份额，并强化其他行业的“赢家通吃”局面，从而减少创新和新进入者的空间，并可能降低消费者的利益。

创新也呈现出高度集中的趋势。绝大多数新发明都集中在少数几个国家，仅有少数规模较小或区域性的创新者提供支持。其他大多数国家只能产生边缘创新或对现有技术进行本地化改造。过去20年来，各国之间的创新差距并未缩小。如今，仅五个国家就贡献了全球70%以上的专利活动，而排名前十的国家则贡献了全球85%以上的专利份额（图3.3）。除中国和韩国外，这种集中程度在过去20年中一直保持不变（图3.4）。³²

创新的地理分布虽然可能是典型集群发展和集聚效应的结果，但也凸显了国家内部巨大的创新差距。因此，创新活动主要集中在大都市地区，农村地区则被远远甩在后面。³³ 这进一步加剧了顶尖企业与其他企业之间的生产力差距，并导致经济日益两极分化和不平等。

自金融危机以来，贸易开放度和国际人口流动呈下降趋势。

各国应对2009年全球金融危机的方式是逐步加强贸易、投资和人员流动方面的保护主义。这种趋势主要通过对进口惯例（例如非关税壁垒）和外国直接投资规则进行细微调整而悄然形成，而非直接调整关税税率。二十国集团（G20）国家的商界领袖平均评估认为，非关税壁垒的普遍程度较12年前增加了7.9%（图3.5），而同期外国直接投资规则和法规的限制性也增加了约11.6%（图3.6）。

在雇用外籍劳工的难易程度方面也呈现出类似的趋势。自2009年金融危机以来，大多数国家逐步收紧了移民政策，限制了企业获取国际人才库的渠道。因此，发达国家和新兴经济体的企业高管均反映，2009-2010年间雇用外籍劳工的难度显著增加，此后一直处于较低水平（图3.7）。在GCR涵盖的141个国家中，约有30个国家的外籍劳工雇用难度较2008年显著增加，其中包括奥地利、瑞士、丹麦、意大利、冰岛、新加坡、英国和瑞典（发达经济体），以及印度、南非、博茨瓦纳、哥伦比亚和秘鲁（新兴经济体和发展中经济体）。

这场健康危机进一步加剧了国际开放度下降的趋势。疫情期间，各国进一步限制了人员流动，“非关税壁垒普遍程度”指标是2019年至2020年间二十国集团经济体中下降幅度最大的指标之一，其他国际开放度指标（例如外商直接投资规则、与其他公司的合作）也同样下降。政策制定者思维转变的一个例证是，疫情引发的个人防护装备（PPE）短缺促使各国政府发布临时出口禁令，并将生产迁回国内视为战略举措。³⁴

尽管大多数医疗设备出口禁令已部分解除，且随着疫情的缓解，与人员流动相关的健康限制措施也可能逐步取消，但保护主义政策和思维模式仍有可能根深蒂固。例如，不同国家的政策制定者已宣布支持产业回流本国，而二十国集团（G20）多个经济体中超过30%的商界领袖预计，未来价值链的全球化程度将低于目前水平（图3.8）。

综合来看，近期和长期的贸易及人口流动趋势表明，各国对国际合作的投入正在下降。正如一些国家脱离国际社会的事件（例如英国脱欧、退出国际环境协定）所表明的那样，达成有效国际协议的空间已经缩小。在当前亟需政治意愿来就一系列广泛议题（例如环境目标、国际税收、疫苗接种）寻求共同解决方案之际，这一点尤为关键。

正如报告前几版所述，全球化和开放仍将是全球繁荣的重要因素，但各国政府需要确保更好地支持那些在快速发展的全球化和技术变革中处于劣势的群体。在新形势下，各国政府还需要扶持那些在新限制和去全球化冲击下遭受损失的中小企业。

3.2 要使市场成为经济复苏的驱动力，优先事项是什么？

为了应对长期存在的挑战以及由健康危机带来的新挑战，除了眼前的危机管理之外，还确定了以下优先事项，以在未来 1-2​​ 年内重振经济。

确保金融市场稳定、金融体系健全，并扩大金融市场的覆盖范围和包容性。

为应对新冠肺炎疫情危机带来的金融风险，各国已采取多项重要措施，包括为银行贷款提供担保，以及放宽部分监管规定，允许灵活运用资本和储备。然而，各国政府还必须着眼于长远，确保金融稳定，防止企业部门的损失和脆弱性削弱金融体系，并扩大金融渠道。³⁵

由于与新冠疫情相关的信贷支持可能在中期内增加企业和家庭的债务，因此在债务偿还延期结束后，可能会出现融资困难。持续的贷款担保和逐步取消对企业的直接支持，并辅以持续的货币宽松政策，应有助于避免大规模破产和私人债务违约。此外，应建立强有力的私人债务重组框架，以解决无生存能力企业的困境，包括指导银行如何处理重组贷款和贷款偿还延期。此外，为防止未来出现信贷紧缩，应允许银行继续在监管框架和审慎的贷款分类和拨备会计准则方面保持灵活性。³⁶ 在当前的紧急时期过后，政策制定者应优先考虑对战略性或系统性企业的偿付能力支持，逐步收紧对企业的直接支持资格标准，并寻找创新方案，在小企业占就业很大比例的国家向中小企业提供赠款。³⁷

加强金融稳定的第二个政策要素是建立针对非银行金融部门的监管和审慎监督机制，并在整合弱势银行的同时，平衡新兴金融机构（影子银行、金融科技公司以及大型科技公司进军金融市场）日益激烈的竞争。监管需要在确保金融业这些新兴领域金融稳定的同时，允许创新，以防止系统性脆弱性的积累。对于发展中经济体而言，除了货币政策和宏观审慎政策外，政策制定者可能还需要管理外汇和资本流动，并大幅扩大民众获得金融服务的机会，提高普惠金融的程度。

既要为企业提供平衡支持，防止行业过度整合和进一步集中，又要有足够的灵活性，避免让“僵尸企业”留在系统中。

为应对新冠肺炎疫情危机，各国政府迅速采取了强有力的直接和间接措施支持私营部门（例如延期纳税、担保贷款、资本重组和补贴）。这些措施不仅有效避免了大规模的破产清算和保障了民众生计，还防止了过度整合和多个行业市场集中度的进一步上升。

然而，在下一阶段的复苏中，必须同时考虑企业的脆弱性以及过度且无条件的扶持，因为过度扶持可能导致资源错配，使“无生存能力的企业”苟延残喘，阻碍市场竞争，限制产业更新。为了在扶持与竞争和创新之间取得平衡，应根据疫情发展情况逐步取消对企业的公共扶持，主要扶持那些有偿付能力但流动性不足的企业，并按行业进行划分。区分这些企业并非易事。然而，企业应被要求更加充分地证明新冠疫情的负面影响程度、自身的融资需求，并根据其历史财务业绩（营业利润、以往借贷记录等）进行评估，才能获得不同的扶持工具。³⁸

这些方法有助于确保资源主要流向未来发展所需的企业和行业，以及那些在危机中遭受损失但仍具有长期生存能力的企业和行业。相反，对于那些会产生外部性、正在衰退或未来不再需要的行业或活动，支持力度应该有所减少。对于这些行业，政策制定者应该提供规划和支持，帮助其将人才和资产重新部署到其他领域。

为鼓励企业参与可持续和包容性实践及投资，创造经济激励措施。

新冠疫情期间对私营部门的紧急援助不仅在短期内维持了部分就业，也为引导企业未来的商业战略转向更具包容性的产品和服务、低碳投资或新兴行业或市场提供了契机。一些国家在新冠疫情危机期间使用了有条件贷款和补贴，这些措施可以推广到引导企业采取符合社会期望的行为（例如，解决避税问题、承诺未来投资提高能源效率、提供员工培训）。36

随着对企业的紧急公共支持逐步取消，应设计其他工具来激励对低碳经济、新兴技术或具有社会价值的市场（例如护理经济）的投资，一方面采用补贴或税收减免相结合的方式，另一方面引入新的税收（例如排放税），以增加政府收入并纠正外部性。

为更好地平衡国际货物和人员流动与当地繁荣以及供应链的战略性本地韧性奠定基础。

随着疫情爆发，长期以来对全球化的反对和对移民的严格限制，转变为旨在吸引或将生产迁回本国境内以创造就业机会，同时更直接地控制供应链的民族主义产业政策声明。在某种程度上，对危机期间被证明过于脆弱的全球价值链进行部分重组是可取的。这不仅可以提高韧性，还可以为目前尚未很好地融入全球贸易的国家创造机遇。

然而，对于回流政策的预期结果，我们需要谨慎。首先，企业往往只是用另一地区的供应商替换原有供应商，而不是扩展其供应链网络。因此，韧性未必能够得到提升。其次，突然的回流可能会在短期内扰乱供应链，并且如果同时伴随着更高程度的自动化，可能会导致就业机会少于预期。第三，这些政策未必能够确保关键药品或医疗产品的供应，因为国际网络比单一国家的国内生产更能保障供应。

为了奠定实现地方繁荣的公平贸易基础，国际合作和地方支持都至关重要。短期内，国际社会应取消对基本医疗用品的剩余贸易限制，在全球范围内分享更多关于疫情的信息，并为疫苗的生产和分发提供资金，确保所有国家都能负担得起。与此同时，还需要就旅行和移民、新的贸易政策以及应对气候变化等问题开展更多对话，为长期改革国际治理做好准备。

3.3 将市场转变为实现经济转型的积极杠杆的优先事项是什么？

为了塑造能够实现共同繁荣、不计地球边界的商品、服务和金融市场，建议各国在疫情后开始经济转型时采取以下政策。

加大激励力度，引导金融资源流向长期投资，增强稳定性，扩大包容性。

尽管在短期内，金融市场的首要任务仍然是在不过度削弱银行实力的前提下尽可能减少就业损失，但从长远来看，金融业需要进行更深层次的重组。银行必须重建在新冠疫情危机期间被削弱的资本缓冲。在此阶段，监管机构给予银行的灵活性（即回旋余地）将被取消，巴塞尔协议III的实施也必须从2023年开始恢复。³⁹

然而，新的监管框架需要涵盖银行和非银行金融机构，包括进一步的审慎监管，以遏制该行业领域过度冒险的行为，并避免在金融体系中引入新的系统性风险。此外，随着大型科技公司成为金融市场的新参与者，监管框架必须包含关于客户数据所有权和可移植性的条款。因此，监管机构必须平衡审慎监管和竞争政策，既要避免合规成为新参与者进入市场的障碍，又要防止新进入者成为不稳定因素的来源。⁴⁰

此外，为了引导金融体系将资金导向生产性长期投资，政策制定者应消除将资金从这类投资中转移出去的激励措施，转而激励对符合环境、社会和公司治理（ESG）标准的公司提供金融支持。例如，可以更积极地阻止企业进行短期回报操作，例如公开市场回购，就像一些国家在短期内所做的那样。⁴¹ 就ESG投资的激励措施而言，三重会计和报告制度，以及新一代消费者对绿色和包容性投资的更高需求，可能会促使银行更新其产品。已有证据表明，财富管理机构正在转向ESG导向型投资，银行也在创建可持续交易所交易基金（ETF）以及专门用于提高家庭能源效率的贷款。⁴² 37

重新思考第四次工业革命所需的竞争和反垄断框架，确保本地和国际市场准入。

为了实现经济的长期繁荣，必须解决新冠疫情前后存在的竞争问题。就长期存在的问题而言，政策制定者必须采取更多行动，解决整体和特定领域的市场垄断问题。这包括加强现有的反垄断机构，并实施允许新参与者进入市场的监管措施。此外，还需解决某些特定市场（例如数字平台占据主导地位的市场）中“赢者通吃”的局面。该领域的新政策可以包括：制定新的指标来衡量平台经济中市场集中度的影响；不再仅仅监测市场价格上涨来识别市场支配地位；审查在初创企业成为现有领导者的有力竞争对手之前对其进行收购的做法；以及利用技术降低准入门槛，例如寻找智能解决方案来分配数据产权。⁴³

新冠疫情危机引发的一个潜在新问题是，刺激方案虽然在短期内有效防止了行业整合，但从长远来看，却可能成为扭曲市场的工具，而这种风险尚未显现。如果各国将紧急援助方案转化为扶持“国家冠军企业”的永久性国家援助，竞争和公平竞争环境将受到损害。⁴⁴ 因此，复苏战略应确保随着危机的缓解逐步增加对企业的支持，并可能将资源重新导向更广泛的激励措施，以促进包容性和绿色产品及服务的开发。

促进“未来市场”的创建，尤其是在需要公私合作的领域。

新市场的形成源于三者之间的相互作用：i) 规范与标准；ii) 技术可能性；iii) 需求。世界经济论坛已确定了20个创新型“未来市场”，这些新兴细分市场具有自下而上变革经济的潜力，它们利用新技术和新规范创造经济价值，同时满足社会和环境的需求。这些市场包括教育科技和技能提升服务市场、数据市场以及护理服务市场等。

这些市场要得以实现，需要具备六个条件：发明、生产、需求、标准、规范和基础设施。⁴⁵ 具备这些条件可以促进此类新市场的创建，从而以新的方式满足社会需求。例如，社会保障体系可以被视为未来的市场，届时，员工将需要获得保险保障，因为跨部门和跨国流动性将增强，而且相当一部分劳动力的失业频率可能会比现在更高。新技术、适当的规范以及公私合作可以帮助为这些新需求提供新的解决方案，从而为社会保障服务创造一个新市场。