第二部分：人力资本

人力资本——个人和群体的能力和技能——是经济繁荣和生产力的关键驱动力。确保个人拥有良好的健康状态以及市场所需的技能和能力是发展人力资本的关键。人力资本的价值通过劳动力市场中的生产性就业得以实现，并通过个人生命最初二十年的教育以及中期职业培训投资得以发展。最后，一系列前提条件协调了劳动者和企业之间的激励机制——保持薪酬与生产力之间的紧密联系、薪酬中的精英制度以及企业管理的专业化是提高整体劳动力生产力的前提条件。²⁰新冠疫情带来的挑战再次凸显了仅仅提供基本的教育和医疗保健服务是不够的。我们还需要转向积极的劳动力市场政策和商业实践，将教育和医疗保健与中期职业培训机会相结合，以满足劳动力市场的需求，建立应对劳动力市场中断的安全网，并以基于绩效的实践为基础进行劳动力管理。

本节将重点关注这些方面。2.1节利用历史数据，展示了教育、技能和医疗保健领域的发展趋势，并着重指出即使在疫情爆发之前就已存在的挑战，这些挑战也需要政策关注。2.2节提出了一系列政策干预的优先事项，旨在拓展人力资本框架，使其涵盖社会保障、教育培训和医疗保健，从而在短期内（1-2年）支持经济增长复苏，同时确保不让任何人掉队。2.3节针对长期（3-5年）提出了政策建议，以确保技能再培训的全面推进，医疗卫生体系得到改革，劳动法和社会保障体系在未来能够实现广泛而包容的繁荣。

2.1 过去十年中，与人力资本相关的优先事项有哪些？

人才短缺问题日益突出，其根源在于过时的教育体系。

过去十年，发达经济体的人力资本发展停滞不前，尽管一些发展中经济体已对教育和培训体系的基础升级进行了投资。无论在发达经济体还是发展中经济体，人才缺口依然巨大，本地教育体系日益陈旧，国际流动性也受到限制。例如，与2008年相比，发达经济体的人才引进能力下降了17%，新兴经济体下降了12%。

发达经济体的本地中等教育体系满足就业需求的充分性评分为59分（满分100分），新兴经济体和发展中经济体的评分为42分（满分100分）。近年来，一些大型经济体的毕业生技能水平普遍下降（其中包括印度、南非、美国和德国），而韩国、沙特阿拉伯、土耳其和中国等其他一些经济体的评分则有所提高（图2.1）。

同样，发达经济体的高等教育满足就业需求的充分性评分为68分（满分100分），新兴经济体和发展中经济体的评分为55分（满分100分）。总体而言，这些数据在过去几年中变化不大。高等教育体系最能满足雇主需求的国家是瑞士（82分）、新加坡（79分）、芬兰（79分）和智利（71分）。相比之下，以下国家排名靠后：埃塞俄比亚（37分）、印度（39分）、巴西（45分）、日本（59分）、意大利（62分）和英国（63分）。坦桑尼亚和中国进步最大，而印度、埃塞俄比亚和美国则下降幅度最大。

因此，发达经济体寻找技能型员工的能力较2016年下降了7%，而发展中经济体则提高了3%。如图2.2所示，各地企业领导者在寻找能够填补企业空缺的人才时持续面临困难，而且随着时间的推移，新兴经济体和发展中经济体的趋势已趋于一致，基数也同样较低。

随着科技颠覆劳动力市场，数字技能和其他新经济所需技能尤其短缺。

随着全球企业采用新技术，数字技能和未来工作所需技能的短缺问题将更加突出，因为在 COVID-19 大流行期间，人们转向了远程办公。

世界经济论坛的 2020年未来就业报告 有研究预测，技术变革将取代劳动力市场中的一系列技能，同时推动对一系列新的核心技能（例如分析思维、创造力和批判性思维）以及技术使用和设计技能（“数字技能”）的更大需求。尽管这些变化在中期内仍可能带来净积极的就业前景，但由于新冠疫情引发的经济衰退，劳动力市场也出现了显著的额外混乱和停滞。²¹

自2017年（该指标首次有数据可查之时）以来，发达经济体企业对数字化技能的认知平均下降了3.4%，而新兴经济体和发展中经济体则上升了1.8%。发展中经济体和新兴经济体的得分为49分（满分100分），发达经济体的得分为67分（满分100分）。埃及、保加利亚、沙特阿拉伯和坦桑尼亚的进步最为显著，而美国、挪威、南非、德国和日本的数字化技能相关性下降幅度最大。

数字技能的匮乏不仅阻碍了信息通信技术（ICT）的普及，也加剧了自动化带来的失业风险。如图2.3所示，在经合组织（OECD）国家，至少14%的工作岗位面临“高风险”的自动化威胁，32%的工作岗位面临“显著风险”的自动化威胁。在27个经合组织成员国中，有16个国家的数字技能得分在过去四年中有所下降，这使得劳动者更难转型到新的岗位。

员工的激励机制和奖励机制存在错位。

在发达经济体中，薪酬与劳动者整体生产力的脱钩现象日益加剧，部分原因是技术普及率高，但总体而言，这导致不同职业劳动者之间的工资差距日益扩大。此外，过去十年来，《高管意见调查》的数据显示，各经济体的劳动力市场中精英制度逐渐式微，对专业管理的评价下降，企业培养和发展多元化人才的能力也受到质疑。例如，企业领导者对精英制度的评价平均下调了3%，美国下调了12%，瑞典下调了14%，巴西下调了23%。

过去十年的一项重要优先事项是将现有劳动力重新配置到新兴职业领域，并同时进行相关的技能再培训和提升。在此背景下，精英制度的持续衰落以及新冠疫情带来的新挑战，都要求各国政府支持企业和劳动者向新的工作模式转型，并提高新经济中的工作质量、工资水平和工作标准。

医疗服务、基础设施和人才发展落后于两大主要人口趋势：发达国家人口不断增长，发展中国家人口老龄化。

自2010年以来，平均预期寿命增加了4岁，自1990年以来增加了9岁。低收入和中等收入（发展中）经济体取得了最显著的进步。在这些国家，自本世纪初以来，预期寿命增加了5.62岁。

这一进展主要归功于发展中国家卫生条件的改善，以及更广泛意义上的新医疗技术的出现。然而，这些积极的数据掩盖了卫生系统能力长期投资不足的问题，而这一问题在新冠疫情期间变得更加明显。

卫生人员供需缺口依然巨大。据世界卫生组织估计，到2030年，高收入经济体的医疗卫生服务将面临7.8万名专业人员的缺口。在发展中经济体和新兴经济体，尽管2000年至2017年间人均医生数量增长了15%，但医生短缺的问题仍然无法满足快速增长的需求。²²

2.2 在经济短期复苏中，人力资本发展的优先事项是什么？

逐步过渡，从休假计划过渡到新的劳动力市场机会。

需要制定全面的劳动力市场政策，以支持那些依靠政府资助的休假计划或其他紧急援助措施维持就业的人群顺利过渡。在未来一年，这些计划必须让位于其他更长期的政策措施。

在新冠疫情背景下，失业率大幅上升，而且失业率还有进一步扩大的风险。劳动力市场将受益于一系列新的政策，这些政策不仅在短期内支持工人的收入和健康需求，而且还在中短期内推动他们重新分配到新的工作和职业。

为中小企业和新的创业集群提供资金等创造就业的措施，以及创建一批以质量为导向、面向未来职业的新型学徒计划，可以进一步缓解向新劳动力市场的过渡。

个人投资于职业中期技能提升和再培训的努力，不仅受到政府项目的激励，也受到雇主对培训、公平薪酬和绩效管理实践的承诺的影响。企业的这些行为可以向正在寻求短期和基础培训的员工传递一个信息：他们的努力不会白费，他们将根据自身对人力资本的投资获得回报。

加大新兴技能的再培训和技能提升力度，并辅以积极的劳动力市场政策。

各国要重振人力资本发展和劳动力市场运作，就需要集中精力更新不同年龄和经验群体的培训体系，尤其要注重新兴职业所需的技能。中学教育亟需进行此类更新，以确保未来的年轻人能够带着胜任工作的技能进入劳动力市场。然而，除非大幅增加中期职业技能再培训和提升计划，否则人才短缺问题仍将持续存在，因为许多需要进一步技能再培训和提升的人员已经过了适龄期，并且目前已是劳动大军成员。

具体的政策措施需要重点关注那些面临最大失业风险或目前已经失业的人群的技能提升和再培训。例如，针对失业人员的失业救济服务可以包括两方面：一是提供收入支持计划，以帮助他们度过困难时期维持生活水平；二是提供与新兴工作岗位和技能相匹配的再培训机会，以促进未来劳动力市场的重新配置。例如，去年丹麦就业部向休假员工提高了常规失业救济金，条件是他们必须进行技能提升和再培训。新加坡和法国等其他国家的政府也为员工提供技能培训账户，用于完成额外的培训。新技术可以支持这一过程，以前所未有的精细度绘制职业发展轨迹图，并识别个性化的培训机会。

扩大卫生系统容量，以应对当前疫情和未来医疗保健需求的双重负担。

过去一年的事件进一步表明，卫生系统仍然面临资金和人员不足的问题。中短期内，投资需要重点放在扩大人员配备和能力建设上，以应对新冠肺炎疫情可能出现的反弹，并为未来疫苗的部署做好准备。与此同时，各国已经开始并应继续调整其预防策略，改进公共卫生宣传，提升专业水平，实施新的监测机制，并支持远程医疗的安全发展。²³ 这些调整，加上更强有力的国际合作与沟通，将有助于为未来增强韧性奠定基础。此外，发展中经济体需要获得支持，以资助和部署其新冠肺炎疫苗应对措施，并增强其医疗卫生系统的韧性。正如新冠肺炎疫情所揭示的那样，慢性病和传染病管理方面的薄弱环节会对地方经济造成严重破坏，并带来全球经济后果。

2.3 增强人力资本能力以推动经济长期转型，其优先事项是什么？

除了在新经济中实现人力资本的短期复苏之外，以下优先事项涵盖了推动整个经济体系全面转型所需的后续步骤。

更新教育课程，加大对未来市场就业所需技能的投资。

着眼于中期，我们可以规划并明确推动未来市场发展、开发前沿知识以及参与尖端技术生产所需的技能。为了实现向未来就业岗位的转型，各国经济体必须持续不断地从根本上提升学生和劳动者的技术和职业培训以及大学教育水平。政策制定者还必须创新并更新学校课程，使其教授那些通过创造力和批判性思维技能为日后创新能力奠定基础的核心技能。²⁴ 此外，为了推动经济和社会的繁荣发展，教育和培训体系不仅需要更新，以使儿童和成人为未来的就业做好准备，还需要培养他们成为具有社会责任感的公民。新技术有望扩大教育覆盖面，并加快课程更新的步伐。

重新思考新经济下的劳动法，并利用新的人才管理技术来适应劳动力市场的新需求。

随着数字化进程的快速推进和各行各业对新技术的广泛应用，劳动法规需要适应新的工作形式和新的劳动力市场信号。诸如在线工作平台等新型工作模式，对数字经济下的监管和劳动标准提出了新的要求。

无论在数字平台经济还是传统经济领域，近期都出现了工资两极分化、薪酬与生产力脱节，以及在一些主要经济体中工资水平下降到无法保障基本生活水平的地步等趋势。这些趋势表明，有必要审视适当的最低工资和生活工资政策，以确保劳动者能够凭借自身技能获得收益，并为惠及个人、社会、企业和经济的劳动力市场奠定基础。同时，为了实现这些目标，还需要逐步出台更多监管措施，以确保成年人拥有足够的休闲时间来维系公民和家庭关系，并提升主观幸福感。

新的工具和技术可以帮助劳动力适应变化，并为雇主和公共部门提供解决方案。例如，如果管理得当，这些工具可以帮助缩短申领福利和税款所需的时间，或监测多元化和包容性方面的挑战。这些新工具还可以减轻政府报告的负担，使公共部门能够更好地进行监督，从而降低私营部门的负担。

扩大老年护理、儿童保育和医疗保健基础设施及创新，造福人民和经济。

对医疗保健、儿童保育和老年护理基础设施的广泛公共投资，既能支持未来更具包容性的经济转型，又能带来诸多社会效益。例如，增加医疗卫生领域的投资可以实现双重目标：一方面增强疫情前就已捉襟见肘的医疗卫生系统的能力；另一方面创造新的就业机会，尤其是在那些重新被赋予“必要”价值的工作岗位上。这些投资有助于应对新的突发公共卫生事件，并通过扩大医疗保健服务的覆盖范围，特别是惠及服务不足的人群，来促进社会包容。

此类投资对于扩大面向年轻人和老年人的照护经济至关重要。政府在该领域的投资规模有望带来显著的额外收益，并极大地惠及社会和个人，尤其是目前承担大部分无偿照护工作的女性。²⁵

科技的应用能够助力扩大医疗保健规模，并推动相关商业模式的创新，从而为医疗保健行业的从业人员创造更高薪酬、更高质量的工作机会。例如，新技术可以帮助老年护理人员延长老年人居家养老的时间，而不是送他们去养老院，并提供病情恶化的早期预警系统。此外，新技术还可以通过新的监测和追踪工具，进一步支持更广泛的医疗保健服务。