第一部分：有利环境

一个经济体的有利环境包括正式和非正式制度；公共事业和基础设施，如交通、能源、水和电信；以及货币和财政政策设定的框架条件，更广泛地说，还包括公共财政。

随着社会经济两极分化加剧以及气候变化威胁迫在眉睫，运转良好的制度、稳定的宏观环境和高质量的基础设施所构建的经济基础至关重要。然而，评估一个国家有利环境的质量，不仅要看其支持经济增长和生产力的能力，还要看其推动经济转型以实现环境和共同繁荣目标的能力。

本节阐述了制度、基础设施和宏观环境的关键趋势，并提出了短期和长期政策干预的新兴优先事项，以引导经济走向生产性、可持续性和包容性成果。

第 1.1 节利用历史数据，重点阐述了制度环境、基础设施（包括实体基础设施和信息通信技术基础设施）以及宏观环境的发展趋势，并指出了未来繁荣面临的脆弱性。第 1.2 节提出了未来两年政策干预的优先事项，旨在建立能够重振新冠疫情后可持续和包容性增长的治理结构和激励机制。第 1.3 节针对长期（3-5 年）政策提出建议，将社会和环境目标切实纳入治理结构、宏观经济政策和基础设施建设中。

1.1 过去十年中出现了哪些与环境相关的有利优先事项？

根据 2007-2009 年全球金融危机以来收集的数据，有利环境呈现出以下趋势。

各个地区的制度都持续受到削弱，包括制衡机制减弱和透明度降低。

运转良好的正式和非正式制度对于引导长期经济发展和确保有效应对短期危机都至关重要。高管意见调查的数据显示，过去十年间，企业领导者认为制度质量的重要特征显著恶化。自全球金融危机以来，二十国集团（G20）经济体对司法独立的认知下降了约4.6%（图1.1）。同样，衡量企业有效解决与公共机构纠纷能力的法律框架挑战监管效率指标，在2009年至2020年间，二十国集团经济体的该指标下降了7.9%（图1.2）。

制度质量的第二个方面是透明度，在全球范围内，企业领导者对这方面的认知一直较低甚至有所下降。例如，在一些发达国家和新兴经济体，公共合同的透明度呈下降趋势（图1.3）。更普遍而言，透明度最高和最低的国家之间的差距——以腐败感知指数（CPI）衡量——很大：迄今为止，透明度最高的10个国家的平均得分与透明度最低的国家的平均得分相差31分（0-100分制），发达经济体的平均得分与新兴经济体和发展中国家的平均得分相差10分。

持续存在的透明度差距会影响公民对机构的信任。如图1.4所示，在大多数经合组织国家，公众对政府的信任与透明度密切相关。新冠疫情危机爆发之际，一些经济体的政治领导人信誉度已经很低。然而，疫情也为各国政府提供了一个契机，使其能够通过迅速、透明地实施紧急措施以及制定引领国家走上共享繁荣新道路的公共政策来重塑信任。

在税基转移的背景下，紧急措施和刺激措施已将原本就高企的公共债务推至前所未有的水平。

在经济繁荣时期保持预算纪律和宏观经济韧性的重要性，在危机时期就显而易见了，因为公共部门支出对于维持经济运转至关重要。

与过去几十年相比，危机爆发前的债务水平已经很高。在发达国家，为应对2008年全球金融危机和经济增长放缓，债务占GDP的比重比2008年以前高出20%。在发展中国家，自2014年大宗商品超级周期结束以来，债务占GDP的比重上升了10%至15%（图1.5）。

受新冠肺炎疫情危机及其后续必要政策应对措施的影响，发达经济体的债务占GDP比重预计将从2019年的105.2%飙升至2020年底的122%；新兴G20国家的债务占GDP比重预计将从54.2%飙升至63.3%；低收入发展中国家的债务占GDP比重预计将从43%飙升至47.4%。³ 由于一些国家在疫情爆发前债务水平已经很高且经济增长放缓，财政空间在一定程度上减少了赤字支出计划的规模。此外，经济增长放缓导致税基转移和部分萎缩、跨国公司利润转移以及家庭税收累进性较以往较低，进一步加剧了这一问题。⁴

公共债务负担日益加重，给未来的经济增长带来新的挑战，并可能引发债务可持续性问题和金融不稳定，尤其是在发展中国家。这也对现有的税收体系构成挑战，需要对税收结构进行重新审视。此外，在那些对机构信任度下降的国家，人们可能会对为稳定当前危机下的经济而调动的大量公共支出的有效性产生质疑。

全球信息通信技术（ICT）的普及和使用一直在改善，但距离普及还很遥远。新冠疫情危机使发展中经济体追赶变得更加困难，同时也加深了发达经济体的数字化进程。

过去几十年，数字化发展迅猛。自2010年以来，全球互联网用户数量翻了一番，超过世界人口的50%⁵；经济的各个领域都迅速采用了数字技术（图1.6）。然而，尽管取得了这些进展，信息通信技术（ICT）的普及程度仍然存在巨大差距，数字鸿沟——即能够充分获取信息通信技术的人与无法获取信息通信技术的人之间的差距——仍在扩大。全球只有53.6%的人口使用互联网，只有14.9%的人口拥有有效的固定宽带订阅⁶。

数字鸿沟在各国国内依然存在。很大一部分家庭或企业尚未融入数字经济。在美国和欧洲，10%的固定宽带用户只能使用低速（低于10 Mbps）互联网服务，30%的宽带用户只能使用低于30 Mbps的互联网连接。⁷ 在新兴市场和发展中国家，数字排斥现象尤为严重：95%的离线人口生活在这些国家。能够接入固定宽带的家庭仅占少数（11.2%），超过一半的家庭只能使用速度低于10 Mbps的基本固定宽带连接。此外，低收入国家的电力供应有限或不稳定，进一步降低了构建数字经济的可能性。⁸

随着新冠肺炎疫情的爆发，发达经济体和新兴经济体的数字经济扩张速度进一步加快。值得注意的是，多个国家的电子商务交易量实现了快速增长。

例如，在美国，电子商务在一年内（2019年7月至2020年7月）增长了24%，而2010年至2019年期间的年均增长率为10%。在全球范围内，由于今年超过12亿儿童因新冠肺炎疫情措施而停课，在线学习课程的数量也急剧上升。自疫情爆发以来，远程办公、远程医疗、视频会议和在线娱乐等服务均呈上升趋势。

预计这些趋势将在未来几年继续下去，从而扩大数字化领导者和追随者之间的差距，无论是在国家之间还是国家内部，以及在行业或公司之间还是公司内部。

1.2 为促进经济复苏，哪些因素是创造有利环境的优先事项？

提高政府和公共服务提供机制的长期思维能力，并以数字化方式支持政策干预。

在疫情爆发前，许多国家的商界领袖对政府前瞻性思维和未来准备的认知呈上升趋势，但今年以来这一趋势趋于平缓，总体水平仍然较低。各国政府在构建框架方面取得了一些进展，这些框架旨在促进私营部门采用数字技术并落实环境、社会和治理（ESG）标准；然而，总体而言，政府的准备和长远眼光仍需提升，以应对新的挑战，并积极推动向更高生产力、共享繁荣和可持续发展的转型。

各国政府也需要升级自身的流程和服务。危机期间，那些已建立起公共服务数字化交付体系的政府显然更有能力向陷入困境的企业和家庭发放紧急资金。例如，中国政府利用蚂蚁金服庞大的网络，在第一波封锁期间为数百万家中小企业提供了支持。¹⁰

各国政府的长期思考还需进一步体现在对经济成功的衡量标准不再局限于GDP增长。一个将人、地球（环境）和制度目标与增长目标同等看待的指标体系，需要纳入预算流程，并成为新的经济绩效叙事的重要组成部分。¹¹

为高负债、低收入国家制定支持措施，并为未来公共债务去杠杆化做好规划。

在复苏阶段及未来几年，宏观经济可持续性的管理将决定经济增长轨迹是否会受到债务负担，以及公共财政疲软和增长放缓所导致的恶性循环。目前，大多数发达国家的债务承受能力尚不成问题；但为了应对新冠疫情，未来与税收相关的政策措施势必需要增加。长期繁荣将在很大程度上取决于公共预算和财政政策的管理方式（例如，复苏方案的实施效率以及公共债务的期限结构和构成），以及经济结构是否具备更快增长的能力。

然而，发展中国家的处境则明显更为脆弱，因为其中一些国家已经负债累累——而高负债国家在经济复苏期间往往投资和生产力水平较低。¹² 这些国家需要国际社会和多边金融机构的支持，以防止违约或债务偿还成本严重挤占经济和社会政策预算的情况。¹³ 例如，能够减缓债务重组速度的债务暂停安排可以有所帮助。¹⁴

升级公用设施和其他基础设施。

为了弥补现有缺口，2017年至2035年间，全球需要投资3.7万亿美元（相当于全球年度GDP的4.1%）用于基础设施建设——其中54%的资金将用于满足亚洲的需求。然而，预计2017年至2035年间全球基础设施支出将出现5.5万亿美元的缺口，且各地区的缺口情况差异更大。¹⁵

国际货币基金组织估计，将国内生产总值（GDP）额外1%用于公共投资，可在全球范围内直接创造约700万个就业岗位，并间接创造2000万个就业岗位。维持并尽可能扩大对交通、医疗、住房、数字化和能源转型领域的投资，不仅能够提升竞争力，还能创造更多就业机会，同时帮助各国增强韧性和可持续性。^{16 18}

有效的基础设施治理和管理是提高资金拨付效率的关键。迄今为止，基础设施项目规划、分配和实施效率低下造成了30%至50%的支出损失；因此，各国可以通过简化和改进这些流程来维持其基础设施预算。¹⁷ 同样，加强项目选择、财政规划、全面预算编制、公平采购、项目监督和公共资产监测等方面的框架，有助于以更低的成本建设更好的基础设施。

优先消除国家内部和国家之间的数字鸿沟，这既包​​括企业也包括家庭。

疫情危机的影响应该给各国敲响警钟，促使它们拥抱数字化进程，激励企业转向数字化商业模式，并投资于信息通信技术发展和数字技能。

对经济复苏而言，有两点直接影响。首先，技术前沿的发展速度将比以往更快：2020年私营部门在技术方面的支出只是暂时下降，但预计将在2021年强劲反弹，未来三年企业在数字化转型方面的投资预计将几乎翻一番。¹⁸ 那些已经升级信息通信技术基础设施并扩大数字技术应用的经济体将更有利于复苏阶段的到来，而那些落后的经济体可以将部分刺激方案和政策措施用于这一领域。

其次，数字化转型必须与人力资本和法律框架的发展齐头并进。随着技术进步，经济生产力的提升取决于企业和家庭能否充分利用新技术带来的机遇。与此同时，法律法规也需要与时俱进，为数字商业模式（例如电子商务、共享经济、金融科技）提供明确而简明的规则。

很少有国家在所有方面都已取得领先地位（表 1.1），即使是信息通信技术广泛普及的国家（例如韩国和日本），在下一阶段的经济复苏中也可能需要相应地调整其商业组织模式。

1.3 推动环境转型的优先事项是什么？

确保公共机构贯彻强有力的治理原则，并通过服务公民重获信任。

改革不能仅仅局限于重建更高效的旧有制度框架。例如，一些历史遗留的制度结构对特定群体极不公平，除了提升整体制度质量、法律确定性和司法独立性之外，还需要进行更根本的改革。实质性的制度改进也有助于重建公民与政府之间的信任。此次危机为各国政府进一步加强信任提供了契机。那些迅速且透明地采取行动保护民众的国家，例如新西兰，其信任度显著提升；而那些应对危机不力的国家则失去了信誉和民众的信任。

升级基础设施，加快能源转型，扩大电力和信息通信技术普及范围。

未来的基础设施建设需要融入可持续性和广泛的普及性标准。例如，应对气候变化需要迅速转变能源结构，转向可再生能源。这不仅需要更强有力的、更广泛的政治承诺（包括资金和监管方面），还涉及城市规划的变革、扩大绿色公共空间的可达性、升级公共交通，以及加强对城市以外地区生物多样性和自然栖息地的保护。

同样，要让社会所有成员更广泛地享有基础设施，在某些情况下需要进行更长期的变革以增强包容性，包括改变市场结构以扩大竞争。例如，在新兴市场和发展中经济体，固定宽带套餐（5GB）的平均价格至少是发达经济体的20倍，而用户为固定宽带套餐支付的价格超过了其收入的六分之一。¹⁹ 我们需要付出更多努力来提高可负担性，并扩大企业和家庭融入数字经济的范围。

转向更累进的税收制度，重新思考如何在国家层面和国际合作框架内对公司、财富和劳动力征税。

在后疫情时代，公共债务水平显著上升，历史遗留的不平等现象加剧，因此，关于国家和国际税收体系改革的讨论变得更加紧迫。这场危机为我们提供了一个契机，让我们从根本上重新思考税收结构和社会福利体系，并使其适应第四次工业革命的现实。

这种转变需要就数字活动征税达成国际协议，并采取新方法，通过更具累进性的边际所得税、财富税或资本利得税，来应对收入分配顶端人群财富的增长。此外，社会保障体系的公共支出性质也必须进行升级，从在危机时期为个人提供间歇性援助，转变为在生命周期内促进社区内外的能力建设和联系。