第三章：公共和私营部门振兴劳动力市场的途径

当今劳动力市场面临的挑战固然重大，但并非不可克服。为了共同引领经济和社会走向更加繁荣，公共和私营部门需要解决导致人力资源和潜力错配与浪费的各种因素。半个多世纪以来，经济学家们已经证实，提升人类技能和能力能够促进经济繁荣。³⁹ 任何经济体或公司最宝贵的资产之一就是其人力资本——即公民的技能、能力和创新能力。阻碍个人技能发展以及使其难以找到与其现有和潜在能力相匹配的工作的扭曲因素，会削弱源于充分利用人类技能和能力的经济生产力、创新和增长要素。⁴⁰

为了充分发挥人类潜能，实现更大的繁荣和包容，领导者需要将人才从衰退领域转移到经济增长领域。他们需要建立有效的体系，根据不断变化的技能需求提升个人技能和能力——本质上，就是通过公私部门投资，扩大职业中期再培训和技能提升的覆盖面和实施范围，并确保劳动者的努力能够获得充足的就业机会。为了实现此类投资的价值，企业和政府需要制定相应的政策和措施，确保劳动者能够凭借自身能力而非因社会阶层或种族、性别等特征造成的人才错配而获得成功，加强个人收入与生产力之间的联系，并扩大社会保障体系，以缓解转型时期的经济压力。

3.1 从临时公共政策救济到长期解决方案

正如本报告所述，新冠肺炎疫情暴露了现有机制在支持劳动者顺利完成职业中期转型以及保障劳动者在困境中的福祉和生计方面的不足。亟需进行根本性改革——更准确地说，是教育和培训体系运作方式的彻底变革，以及它们与劳动力市场政策和企业培训劳动者掌握新技能方式的互动方式的变革。本节回顾了当前旨在确保充分社会保障的公共政策体系，包括自新冠肺炎疫情爆发以来实施的各项临时措施。

为应对当前的社会经济危机，世界各国纷纷宣布了规模空前的紧急财政和货币政策措施。疫情也促使一些经济体暂时采取措施，加强对工人和家庭的社会保障。各国政府和央行实施了范围和深度都空前的财政和货币政策方案，以抵消疫情带来的经济冲击，并保护工人和家庭。据国际货币基金组织（IMF）近期估计，已有近11万亿美元通过直接财政刺激和流动性措施投入使用，旨在帮助家庭和企业渡过危机。⁴¹ 如图32所示，二十国集团（G20）国家在2020年实施的财政措施规模超过了2007-2008年全球金融危机期间及之后采取的措施。⁴² 然而，这些政策的广度和规模对于大多数发展中经济体而言仍然遥不可及，它们实施的措施数量不到发达经济体的一半。鉴于许多发展中经济体除了社会保障体系外，仍然缺乏完善的医疗卫生系统，这种情况仍然令人担忧。

短期内，我们可以分析不同经济体采取和优先考虑的措施类型；而从长远来看，则可以更全面地分析这些措施的总体有效性。图33所示的国际劳工组织数据显示，自疫情爆发以来，已有200多个国家实施了1000多项不同的政策措施。这些措施的侧重点和使用的工具各不相同。大多数措施涵盖了一系列灵活的政策解决方案，能够直接保护最弱势的劳动者。一些措施依赖于实物服务来维持健康、营养和住所，而另一些措施则侧重于收入稳定，例如广泛使用一次性现金转移支付和津贴来补贴家庭开支，以及暂时延长和扩大对劳动者的福利，例如失业假。

现金转移机制的及时性和适应性使其成为应对新冠疫情引发的动荡局势的关键工具，因此世界各国政府纷纷利用这一机制扩大了社会保障计划的覆盖范围。然而，大多数已实施的现金转移措施都具有时效性和临时性，可能并非为弱势家庭提供长期经济援助的合适工具。如图34所示，此类机制通常持续一至三个月，仅有16%的疫情应对项目持续时间超过三个月。⁴³展望未来，应对经济衰退不确定性的一种创新方法是引入现金刺激支付机制，该机制可在经济状况恶化时“自动触发”，从而避免行政滞后和决策犹豫。⁴⁴

图32：比较部分经济体2009-2020年财政刺激计划的规模（占该经济体GDP的比重）Image: 资料来源：政策追踪器 2020 年 6 月 12 日、国际货币基金组织 (IMF)、国际劳工研究所和跨大西洋研究所。

注：数值包括“线上”措施，但不包括“线下”措施（股权注资、贷款、资产购买或债务承担或担保）。

图 33：各国政府推出的社会保障措施，按工具类型和功能分类Image: 资料来源：国际劳工组织（ILO）社会保障监测报告，2020 年 7 月。

注：这些数值代表了在 203 个国家/地区实施的 1,218 项措施的分布情况。

图 34：现金转移支付计划的持续时间（月）。Image: 资料来源：Gentilini 等，2020。

图 35：参与就业保留计划的情况Image: 资料来源：经合组织《2020年6月经济展望》，基于各国数据。

另一系列关键政策侧重于通过工资补偿计划以及税收或付款延期等措施来留住企业员工。图35展示了多个国家（尤其是新西兰、法国、瑞士和英国）前所未有的就业保留计划的使用情况，这些计划影响了经合组织成员国近6000万名工人。⁴⁵ 虽然这些措施普遍受到欢迎，并且在缓解失业方面卓有成效，但此类计划掩盖了新冠疫情对劳动力市场可能造成的真正影响。只有当工资支持和替代机制开始到期时，劳动力市场遭受的部分损害才会显现出来。

图 36：经合组织国家新冠疫情对就业增长的预测影响与社会韧性指数的关系Image: 资料来源：经合组织《2020年经济展望》、经合组织、世界经济论坛《社会流动性指数》。

注：经合组织对 2020 年第四季度的预测假设出现两波 COVID-19 疫情，即“双重打击”情景。

尽管这些临时措施在这次前所未有的危机期间以及未来的复苏之前为劳动者提供了生命线，但应对危机的迫切需求应该转化为加强永久性社会保障机制的动力。经合组织的新数据显示，如果各国经历潜在的第二波新冠肺炎疫情，一些经济体在2019-2020年的就业增长预计会受到影响。图36将这种可能的新形势与世界经济论坛全球社会流动性指数中的“社会韧性”支柱进行了对比。该支柱得分以单一指标概括了一个经济体中可用的社会保障水平以及包容性制度的存在情况。得分高的国家拥有完善的社会安全网和保障体系，以及较高的公共服务效率。图36左下象限的国家社会韧性得分较低，但预计在这种情况下，它们受到的经济冲击也较小。该象限的国家包括墨西哥和韩国。右上象限的国家预计就业将受到严重冲击，但其社会韧性得分也较高。这些国家包括爱尔兰、英国和西班牙。位于右下象限的国家预计将面临严重的劳动力市场动荡，且社会韧性得分较低。这些国家包括哥伦比亚、土耳其和美国。总之，此类情况表明，一些经济体将遭受“双重打击”——现有的社会保障机制覆盖率相对较低，难以有效保护那些严重脱离劳动力市场的劳动者。

扩大社会保障的政治意愿常常陷入僵局，其根源在于人们担忧此举对劳动力市场参与的长期影响、现有工具的效率以及政府大规模高效提供这些公共服务的能力。鉴于疫情引发的经济衰退和技术加速普及对劳动者造成了大规模冲击，现在的问题不再是“是否”扩大这些必要的保障措施，而是“如何”扩大这些措施。

研究表明，工资与生产力长期脱节，工资水平不仅取决于劳动者能否获得与其技能和生产力相匹配的合理回报，还可能受到当地劳动力市场结构或种族、性别等不利因素的影响。⁴⁶ 为了保障劳动者的储蓄能力，政府可以限制工资的下降，确保所有劳动者都能获得足以维持生计的工资。低工资给家庭带来的经济压力不利于最大限度地发挥长期的人力潜能，也使劳动者更容易受到各种冲击。立法禁止基于性别、种族或其他特征的歧视，可以维护就业、工资与劳动者技能和能力之间的联系，确保所有人口的才能都能得到充分利用，从而推动经济的进一步增长和繁荣。

以往研究表明，长期脱离劳动力市场会对劳动者产生持续的负面影响。⁴⁷ 当社会保障机制缺失时，处于职业转型期的人们被迫兼顾两方面：一方面努力维持生活质量，避免陷入贫困和潜在的赤贫；另一方面则力求成功转型到新的岗位。对于那些历来收入较低的人群而言，健康、营养和住房等基本需求更容易成为他们最为关注和担忧的问题，从而影响他们高效、成功地转型到新岗位。因此，个人应对劳动力市场转型的能力可能会受到削弱，导致仓促且可能不尽如人意的重新部署和再就业。

虽然一些社会保障政策具有补救性和短期性，但并非所有援助都只能是暂时的。对于长期病假、残疾假或长期失业而言，社会保障就成为持续支持公民的基本支柱。本报告重点关注如何帮助那些因经济衰退和技术变革而在短期内失业或即将失业的人们重返工作岗位。为了在中长期内扩大社会保障网络，社会需要重新调整当前的公共支出，并考虑通过有效且合理的税收来扩大财政空间。

政府可以通过加强技能、工资和就业之间的联系，积极主动地塑造有效劳动力市场转型和提高劳动生产率的前提条件。这可以通过以下政策实现：为处于职业生涯中期、未来需要更多技能才能获得就业机会的劳动者提供再培训和技能提升培训的资金支持；确保劳动者在就业期间能够积累现金储备；以及立法禁止在招聘、解雇和工资设定方面存在歧视。迄今为止，已实施的再培训和技能提升政策包括：将失业救济金与参与新的再培训和技能提升培训挂钩；向为员工提供再培训和技能提升培训的企业提供工资补贴；向公民提供在线学习账户；以及在大学学位、职业技术教育与培训（TVET）和学校学费之外，开始资助在线学习。

近年来，许多国家都开发了创新的融资机制，为员工技能再培训提供资金支持。新加坡近期在其开创性的“技能创前程计划”（SkillsFuture Initiative）的基础上，推出了“强化培训支持方案”（ETSP）⁴⁸，旨在帮助员工和企业在新冠疫情期间持续投资于技能再培训和提升。该方案大幅增加了对受疫情严重影响行业的缺勤工资支持和课程费用支持的资金。2019年底，法国创建了一个个人技能账户，并配备了专门用于职业培训和终身学习的移动应用程序。根据“moncompteformation.gouv.fr”（“我的技能账户”）计划，2800万符合条件的全职和兼职员工每年将直接获得500欧元的技能账户补贴，用于技能提升和持续学习；低技能员工和残障人士每年最多可获得800欧元，补贴总额分别上限为5000欧元和8000欧元。丹麦就业部推出了一系列措施，旨在为受疫情经济影响而暂时停工的劳动者提供更多技能提升和以就业为导向的教育机会。首先，所有参加职业教育的熟练和非熟练劳动者均可获得相当于其正常失业救济金110%的补贴。此外，丹麦政府扩大了现有学徒计划的覆盖范围，同时延长了轮岗计划，使更多非熟练劳动者有机会获得技能提升和再培训机会。

3.2 从部署人力资源到发挥人的潜能

随着工作方式的加速变革，雇主们正目睹着一场根本性的转变：以往劳动者从学校毕业，接受专业培训，进入职场，然后沿着既定的职业阶梯逐步晋升，承担越来越重要的责任，而如今的劳动力市场却截然不同。在当今的劳动力市场，劳动者需要在技能差异显著的职业之间频繁转换，并在职业生涯中期经历大量的技能再培训和提升。这些职业转型对于企业的成功和劳动者的个人发展都至关重要。如果没有这样的转型，技能短缺将持续存在，未来能够胜任工作的合格人才短缺将导致生产力长期滞后。

要释放人类潜能的价值并同时实现盈利，关键在于实施“优质工作战略”——遏制工资下滑，使工作更有意义、更有目标，增强员工的成长感和成就感，根据能力提拔和培养人才，并积极消除种族、性别或其他偏见。⁴⁹ 该战略的核心是两个相互关联、雄心勃勃的优先事项，它们共同为更美好、更高效、更有意义的未来工作铺平道路：1）加强公司对战略性人员指标的监督；2）通过资金充足的再培训和技能提升机制，有效地帮助员工从衰落的岗位过渡到新兴岗位。

企业界逐渐达成共识：创造长期价值最有效的方法是服务于所有利益相关者的利益。勇于承担责任的企业，从长远来看，将更具生存能力和价值。为此，企业需要一系列新的指标，以便在董事会和高管层面，清晰地展现企业在治理、地球、人类和繁荣等关键目标方面所产生的积极影响。⁵⁰

世界经济论坛与国际商业理事会（IBC）合作，制定了一套关键指标，用于追踪企业如何通过投资人力资本和社会资本来创造更广泛、更长期的价值。人是所有组织的核心，他们既是投资者、员工、客户、供应商、分销商，也是承包商。个人的福祉、生产力和繁荣是所有成功经济体和企业的核心。人类的创造力是企业竞争优势的核心，任何企业如果损害其周围的社会结构，都无法长期繁荣发展。本文概述的框架正是基于此。 衡量利益相关者资本主义论坛与国际商业理事会 (IBC) 合作，确定了一系列关键指标，用于追踪：员工按年龄组、性别、种族和民族类别以及其他多元化指标的构成；不同群体之间的薪酬公平性；组织内部支付的工资水平与当地最低工资的比率以及首席执行官薪酬与员工薪酬中位数的比率；员工接受的培训时长；以及公司平均培训投入。除了这些核心指标外，该报告还概述了良好工作的基本标准，例如确保健康和安全，以及消除童工和强迫劳动。⁵¹

为了补充这些关键的监督指标，企业可以从更细致的运营指标中获益，这些指标可以量化组织内部的人力资本——即员工的技能和能力。目前，企业领导者缺乏充分的工具来展现、诊断和制定人才发展战略。尽管企业和经济体拥有完善的系统来核算其可支配的货币资产，但在评估人力技能和能力的价值方面却存在滞后。人才流失造成的损失，以及通过强有力的技能再培训和提升计划来获取优秀人才或发展人才库所获得的收益，仍然没有被记录和观察。

缺乏评估技能和能力价值工具的公司，就无法有效监管其关键无形资产之一——员工能力——的贬值或增值。缺乏这种监管，制定正确的技能再培训和提升投资策略就变得异常困难。世界经济论坛近期与韦莱韬悦合作撰写的一份报告指出， 人力资本作为一种资产：新工作世界的会计框架指出了一些可以量化组织内部人力资本价值的其他衡量领域。⁵² 该框架涵盖了组织内所有人才的劳动力市场价值、通过技能再培训和提升获得与工作相关的技能所创造的价值，以及由于技能逐渐过时和员工敬业度下降而导致的这些资产的贬值。目前，量化人力资本价值的方法尚处于起步阶段，需要进一步努力来拓展这些方法。

用于追踪公司资产负债表中人力资本价值、制定通过重新部署、技能再培训和技能提升进行人力资本再投资的策略以及计算投资回报率的框架仍处于起步阶段。因此，很少有“未来就业调查”的受访者预期在员工完成技能再培训后的前三个月内就能获得投资回报，17%的企业仍然不确定技能再培训的投资回报率，这并不令人意外。调查结果还表明，企业仍然难以量化其目前在技能再培训和技能提升方面的投资规模。

《未来就业调查》显示，企业希望内部重新安置因技术自动化和增强而失业的50%的员工，但跨领域的解决方案和提高就业转型资金效率的途径仍未得到充分探索。随着工作自动化和增强的加速到来，以及新冠疫情造成的就业岗位流失，企业需要快速、灵活且协调一致的劳动力投资战略。我们与世界经济论坛新经济与社会工作组的领导者合作，确定了一系列成功的劳动力投资战略的关键要素。这些要素包括：识别失业员工；建立适当的内部委员会来管理失业事宜；通过公司预算或政府资金为员工提供再培训和技能提升资金；激励员工积极参与这一过程；以及跟踪此类转型的长期成效。

公司领导者可以通过以下方式确保员工战略的成功：在法律框架内，以同理心引导员工转型，使其符合公司价值观和文化；确保结果公平；引导学习使用有效的资源和有意义的课程。一系列激励因素可以促进员工的技能再培训和提升——这些因素与员工的目标感、意义感、成长感和成就感密切相关。雇主可以通过向完成中期技能再培训和提升的新一代员工开放职位机会，来展现新型在线证书的市场价值。雇主可以更广泛地采用基于潜力而非现有技能的招聘方式，并将基于潜力的招聘与相关的培训相匹配。本报告中的数据显示，许多新兴职位已经由那些先转型到这些职位，然后“成长”到所需全部技能的人员担任。作为一项总体原则，企业领导者需要将公平和多元化置于人才生态系统的核心，确保员工相信自己有能力凭借自身能力获得成功。

图 37：员工技能再培训和提升方面的投资Image: 资料来源：《2020年未来就业调查》，世界经济论坛。

拓展有效的劳动力战略需要强大的实时能力，以及对受新冠疫情和快速自动化影响而失业的劳动者仍可获得的就业机会进行动态梳理。一类被广泛归类为教育科技和技能再培训服务公司的科技企业可以支持劳动者重新就业，适应未来的工作岗位。⁵³ 这些公司利用先进的数据和人工智能技术，结合用户界面，引导劳动者和管理者探索通往新工作岗位的可能途径。2.2 和 2.3 节中的数据已经表明，此类服务可以提供哪些类型的洞察——动态地将就业机会与劳动者匹配，识别可能的就业目的地，并找出衔接技能。具备此类能力的公司可以成为未来工作新基础设施的一部分，助力劳动者从失业岗位过渡到新兴岗位。通过教育技术服务大规模提供技能再培训和提升，可以有效补充将劳动者与潜在就业机会相匹配的工作。

最后，必要的技能再培训和提升需要高度重视，并需要广泛的系统性解决方案来为当前劳动力市场前所未有的快速和大规模的就业转型提供资金支持。如图37所示，《未来就业调查》显示，66%的企业认为，为普通员工提供技能再培训的资金支持，一年内即可获得投资回报。然而，令人担忧的是，该调查还显示，仅有21%的企业表示能够利用公共资金，而分别只有12%和8%的企业在公司内部和行业内部开展合作。此前的评估表明，企业可以独立地为部分员工提供技能再培训，并获得正的投资回报；然而，那些受影响最大、最需要技能再培训的员工可能需要更大的投资。⁵⁴

本报告呼吁各方重新审视企业和公共部门在员工技能再培训和提升方面的支出分配情况。典型的投资回报框架会考虑企业和政府在各种情境下的成本，例如培训费用、员工休假成本以及失业救济金支出。在评估员工技能再培训和提升的收益时，计算方法包括：企业避免了遣散费和招聘成本；避免了新员工入职带来的生产力损失；以及员工因获得支持和发展而带来的额外生产力提升。政府的其他收益还包括：就业公民缴纳的所得税（而非失业公民缴纳的所得税）。

近年来，许多公司尝试了多种技能再培训和提升方法。企业在此类项目中扮演的角色可以是直接推动这些工作，并制定技能再培训和提升的具体方案。在其他情况下，企业也可以扮演支持角色，同意重新定义招聘方式，并接受通过新型资格认证提升技能的求职者。例如，电信公司AT&T与Udacity合作，创建了50个培训项目，旨在帮助员工为未来技术职业做好准备，这些项目与AT&T未来的员工队伍和数字化战略密切相关。⁵⁵ 具体而言，这些战略包括专注于Web和移动开发、数据科学和机器学习技能的课程。迄今为止，AT&T每年投入超过2亿美元用于设计这项名为“T University”的内部培训课程，并已成功帮助4200多名员工实现了职业转型，其中70%的职位由内部接受过技能再培训的员工填补。壳牌公司也采取了类似的举措，推出了名为 Shell.ai 开发计划的在线教育项目，旨在向员工传授人工智能技能。56 这两个项目都创建了 Udacity 纳米学位课程的定制版本，以重新培训和提升员工的技能，使其掌握难以获取的、市场需求旺盛的技能。

Coursera为政府部门提供了另一个例子。⁵⁷ 在新冠疫情初期，许多国家经历了失业率飙升。超过100个国家的政府为希望获得新技能和资格证书以重返职场的公民提供了使用Coursera平台的途径。这些项目将毕业生直接与同意接受这些证书作为招聘依据的当地企业联系起来。自4月以来，该项目已惠及65万名失业人员，他们报名参加了超过250万门课程，这些课程提供了IT、医疗保健和商业等快速增长的就业岗位所需的技能。例如，哥斯达黎加政府与全国各地的当地雇主合作，确定了当前的职位空缺和技能需求，并根据当地需求调整了项目内容。在美国，地方政府也建立了类似的合作机制，尤其是在就业中心网络中。