第六章 重振韧性：从新冠疫情的经验教训到全社会应对

国家层面应对疫情的适应性韧性

2021年 全球风险报告 本章最后反思了疫情应对中的不足之处在多大程度上可以归因于长期存在的自满情绪、新冠肺炎疫情的特殊复杂性、动荡且分裂的（地缘）政治环境，或仅仅是管理不善。本章回顾了疫情第二年各国实施的应对战略，并探讨了各国内部开展合作以提高应对未来危机的准备能力和组织韧性的机会。

2020年，各国政府努力保护民众生命和生计免受一种新型病毒的侵害，该病毒造成了严重的死亡率——而当时各国和全球的应对准备工作都存在显著不足。2021年，随着病毒变异出更具传染性的变种，各国政府在前一年制定的措施基础上，寻求部署新的应对措施，以期恢复社会和经济的正常运转。大多数国家在这一年经历了数次疫情高峰，每日新增病例数呈指数级增长，峰值与谷值之间的增幅高达20至40倍（见图6.1）。由此可见，大多数国家在不同时期都展现出了抗疫的成功案例和值得警惕的教训。

两个相互关联的因素已被证明对国家有效应对疫情至关重要：第一，政府能够根据不断变化的情况调整应对策略；第二，政府能够通过基于原则的决策和有效的沟通来维持社会的信任和服从。

灵活应对策略

总体而言，有效的国家应对措施具有以下特点：对社会福祉的整体考量；多管齐下的传播控制和卫生系统保护方法；强有力的政策和流程协调；可靠的后勤保障；以及在条件允许的情况下部署新的干预措施和日益精细化的实时数据。智利和芬兰等国比那些应对措施不够全面的国家更能有效地应对疫情高峰期。¹ 它们通过以下方式实现了这一目标：跨部门的政策议程；扩大社区卫生工作者网络；关键的卫生工作者保护措施；一系列虽不完美但总体有效的传播控制措施，例如检测、追踪和隔离；数字医疗技术；以及为应对未来需求而进行的早期投资。

对许多国家而言，至关重要的是制定审慎的政策过渡方案，在尽可能允许社会互动和经济活动的同时，必要时恢复到危机初期默认的出行限制策略。迅速且全面地放松对社会和经济活动的限制往往导致病例数急剧上升，尽管高疫苗接种率通常可以减轻对卫生系统和死亡率的影响。一些长期以来以极低病例数为傲的国家发现，当病例数不再是衡量疫情状况的最佳指标时，很难承认或调整策略。² 此外，传染性更强的奥密克戎变种病毒将迫使各国政府重新审视维持经济活动和限制病毒传播之间的平衡。鉴于该病毒的威胁明显较弱，一些国家选择尽量减少干扰，但考虑到医疗系统仍然面临崩溃的风险，他们必须做好准备，在必要时重新实施限制措施。³

有效疫苗和抗病毒疗法的出现改变了应对病毒对公民健康和国家卫生系统影响的格局，也为其他政策的制定提供了更大的灵活性。⁴ 大规模推广价格低廉的快速检测也帮助人们恢复了出行和社交，同时降低了传播风险。然而，尽管年初时已有多种疫苗可供使用，但各国不同的谈判能力、合同方式和审批机制对疫苗接种计划的推广时间表产生了重大影响。许多高收入国家享有优先获得疫苗的权利：截至2021年12月初，除三个经济合作与发展组织（OECD）成员国外，所有成员国都已为其至少50%的人口接种了两剂疫苗。⁵ 一些中等收入国家也取得了较高的疫苗接种率：例如，马来西亚79%的疫苗接种率主要归功于有效的分发，⁶ 而巴西65%的接种率则归功于民众对疫苗的强烈热情。⁷

疫苗接种率最低的地区大多是低收入国家（见图 6.2），尤其是在非洲，这些国家不得不依赖各国的“疫苗外交”倡议以及诸如新冠疫苗全球获取计划（COVAX）等多边协议。后者面临着高收入国家贡献不足、官僚主义盛行、疫苗供应不稳定以及储存和分发困难等问题。⁸ 这些国家人口相对年轻，气候条件也较为有利，这可能降低了病毒的致死率，但据估计，到 2021 年 5 月，非洲的超额死亡人数在 0 至 210 万之间，⁹ 鉴于非致命病例数量众多，新冠后遗症可能成为一个长期挑战。

总体而言，成功的疫苗推广计划在速度和稳健性之间取得了平衡，并认识到完美有时反而会阻碍进步。研究发现，疫苗的有效性在接种第二剂后有所提高，但会随时间推移而减弱，因此发达经济体推出了加强针接种计划，并将接种率和速度作为关键优先事项。¹⁰ 到下半年，分析表明，完全接种疫苗的人传播病毒的可能性更低，出现严重或长期症状的可能性更小，占用住院床位的可能性更低，死亡率也更低。¹¹

尽管在全球范围内根除新冠病毒已不再可行，但SARS-CoV-2的持续传播使得传染性更强、毒性可能更高、且能逃避感染或现有疫苗所赋予的免疫力的新变种得以出现。因此，中低收入国家疫苗接种速度相对较慢，以及普遍存在的疫苗犹豫，仍然是所有国家面临的持续大流行风险，需要各国预先考虑未来的政策调整。一旦出现新的变种，各国政府需要重新实施相应的防控措施。

维护社会信任

维护社会信任需要通过长期频繁调整政府政策，来调动公民和商界的配合与合作。这往往充满挑战，因为在2021年，许多公民对封锁措施和佩戴口罩等强制规定感到厌倦。11月下旬，面对激增的病例数，一些欧洲国家和澳大利亚政府收紧了管控措施，引发了骚乱。¹²

此外，在疫苗普及率较高的发达经济体中，由于对疫苗风险的担忧（相对于感染病毒的风险而言）、对自身自然免疫力的过分自信以及对一系列缺乏科学依据的理论的盲目信奉，截至2021年底，仍有相当比例的成年人未接种疫苗。¹³ 在其他国家，民众普遍对政府缺乏信任，导致疫苗接种犹豫不决，而包括地方舆论和宗教领袖在内的其他权威来源也未能充分消除民众的恐惧。¹⁴

应对这场危机的信任要素往往取决于在基于科学的限制或强制措施与鼓励良好行为的政策之间取得平衡。沟通需要在个人自由和集体韧性之间找到微妙的平衡点；事实上，近50%的世界经济论坛全球风险专家认为，这种矛盾是社会需要应对的最关键挑战之一。随着疫情进入第三年，公众日益疲惫，尤其是在节假日期间，人们对不受限制的社交活动的期望不断提高，这一挑战只会更加严峻。

检测试剂盒分发速度加快，且更易于自行操作，结果也更可靠，这些都有助于促进社交互动和国际流动。随着限制措施逐步解除，社交活动增多导致需求超过供应（一些国家已经出现这种情况），普及价格合理的检测至关重要。然而，关于疫苗，一些政府开始担忧自愿接种措施已达到极限，尤其是在奥密克戎疫苗问世之后。¹⁵ 制定疫苗接种强制计划，并对继续拒绝接种者实施就业或流动限制，将考验社会的善意和配合度，以及政府在当前分裂的政治环境下的决心。¹⁶ 此外，国家应对未来疫情的韧性战略可能需要预见到，民众可能会对旨在保护弱势群体的限制措施和干预措施产生一定程度的不信任和抵触情绪。

为应对未来危机，构建国家韧性生态系统

新冠疫情危机屡次令那些负责预测其发展轨迹的人措手不及，而且很可能还会留下更多复杂的后续问题。此外，疫情及其应对措施并非各国政府、社会和企业面临的唯一挑战。 全球风险报告 新的危机可能随时出现。许多重大风险需要全社会共同应对。这不仅需要不同部门的参与，从而促成多项个人行动，还需要不同部门之间更有效的互动，以增进福祉和繁荣。¹⁷

各国必须区分不同的韧性目标，才能更有效地利用其集体能力，并应对诸多不可避免的权衡取舍。如果不能认识到各方议程的不一致之处，任何解决方案都难以取得成效。其中一个目标可能是增强社区应对潜在灾害的韧性；另一个目标可能是确保关键经济和社会基础设施的可靠性；第三个目标可能是实现产业转型等长期战略要务。¹⁸ 每个目标都需要不同的战略，从而为不同的跨部门互动提供框架。

政府视角

国家风险评估和韧性战略审查应用于揭示哪些方面势头不足，需要加大政府干预力度。政府试图独自填补所有缺口既不可取也不可行：相反，它们应该寻求利用其他部门的能力和力量，以补充公共领域本应具备的增强能力。¹⁹ 各项战略应明确所需内容，并以全新的视角审视所有可用的杠杆。它们应明确政府在哪些方面可能需要强制其他部门采取行动，以及在哪些方面可以作为客户发挥影响力，激发新的举措，促进合作，或仅仅是为良好做法摇旗呐喊。

在与私营部门的互动中，奉行指令性政策的政府可能需要调整其在危机中储备关键物资、征用​​和采购方面的模式。²⁰ 所有政府都可能寻求更严格的网络安全要求，并对关键基础设施的压力测试提出更高的期望。²¹ 它们可能致力于建立一个增强韧性的研发生态系统，协调涉及公共和私营部门的危机管理演练，并为针对灾难性风险的联合保险计划提供一定程度的保障。²²

在三个问题上，找到平衡点至关重要。首先，必须合理分配风险，避免每次危机都由纳税人最终买单，也避免政府将公共资产负债表上的风险转移到私营部门。更透明、更以分析为导向的风险和承受能力讨论，应能促进更公平、更具创造性地解决风险成本和定价问题，以及建立财政和市场缓冲机制，以减轻危机发生时的冲击。

其次，韧性监管必须考虑资产、行业和系统的快速变化；监管授权中存在的相互冲突的优先事项；以及执法挑战。可以说，具有系统重要性的资产、公司和子行业应当受到更严格的监管，以防止数字生态系统中出现“隐藏”资产、小众但关键行业的主导企业，以及某些行业中多个供应商可能同时倒闭并造成深远负面影响的新兴领域。²³ 对于主要关注当前消费者的监管体系而言，长期韧性应当是制定和实施重大关键基础设施资本投资计划的核心原则和能力。²⁴ 更强大的跨行业监管中心可以促进深入讨论，并有助于协调拥有不同法定权力的机构之间的不同议程。²⁵

第三，必须调整数据共享安排，使其既能促进预先的韧性建设，又能加强危机管理。限制某些数据和情报流动有其合理理由，包括国家安全、商业机密、反垄断限制和个人隐私。鉴于此，各国政府可以寻求识别危机情况——例如网络安全漏洞——并强制关键基础设施运营商向政府机构提供数据。在其他情况下，例如地震，政府可以允许甚至鼓励竞争企业相互共享数据，以确保国家战略物资供应。在危机发生之前，各国政府应考虑如何制定更具协作性的情景和影响分析方法，如何将半公开数据和专有数据纳入韧性分析和危机决策，以及如何更好地促进企业在竞争前进行数据共享，以推动有利于参与者和国家利益的创新。²⁶

商业视角

许多公司都在努力了解如何为所在国的韧性做出贡献。他们认识到，国家层面的应对准备越充分，冲击事件对经济和政府政策稳定性的影响就越小，从而创造更有利于规划、投资和执行的环境。

机遇可分为四类。首先，大型企业已在供应链、托管服务提供商、公用事业和客户等各个环节密切关注业务中断风险，以期减轻瓶颈和停工的影响；小型企业可以采取更灵活的方式开展类似工作。²⁷ 其次，在疫情期间，具有国家重要性的企业在允许的范围内开展了合作；更广泛的行为准则可以为未来的危机制定各行业的最佳实践。²⁸ 第三，疫情促使企业更加重视员工队伍及其所在社区的韧性；大型雇主可以将韧性因素纳入健康和福利计划。²⁹ 第四，一些企业一直在寻求更积极地参与应对影响其业务但政府无法单独解决的大规模公共政策挑战；可以将更多精力直接投入到公共产品领域。³⁰

虽然公共资金历来是韧性建设的主要资金来源，但企业越来越有必要承担起推动创新的重任，以减少政府内部的盲点并打破各自为政的局面。私营部门更多地参与战略论坛，可以让专家和从业人员为政府议程做出贡献并提出质疑。围绕优先事项、政策和运营实践开展的动态跨部门互动，也有助于发现高效的解决方案，并为新举措创造更广泛的支持。³¹

社区镜头

疫情和极端天气事件都凸显了中央政府和地方政府在哪些方面需要更有效地合作。国家各部门政策议程的脱节会对地方层面造成毁灭性影响，危机在地方层面爆发，脱节现象也暴露无遗。同样，中央和地方政府之间的“信息鸿沟”（通常是由于权力争夺或联络网络薄弱造成的）损害了数据流通、各项举措的有效性以及地方信任。³² 改善沟通流程、更好地下放决策权、加强中央政府专业机构与地方政府在实地工作的协调以及提升地方和国家层面的能力建设，都将极大地增强应对能力。

中央和地方政府在支持社区层面的韧性建设方面仍有提升空间，通常可以与非政府组织和企业合作开展相关工作。地方韧性论坛能够动员社区提供有关脆弱性形势和关键风险可能影响的详细信息，从而有助于确定韧性措施的优先顺序。提高公众意识和参与度、赋能地方行动者并提升其能力，对于实现文化转变至关重要，而这种文化转变对于长期维持韧性项目至关重要。

在地方、国家和国际层面，有很多机会可以丰富学术界与政府议程之间的联系，尤其是在科学技术问题上提供专业知识和证据方面。33 在危机之前、期间和之后，合作探索风险和韧性问题将受益于更强大、更灵活的沟通渠道和更高的信任度（见方框 6.1）。

尾注

1：彭博社。2021年。“冬季与奥密克戎相遇时的最佳和最差去处”。2021年11月30日。 https://www.bloomberg.com/graphics/covid-resilience-ranking/

2：谭怡. 2021. “新加坡和台湾出了什么问题？” BBC新闻。2021年5月20日。
https://www.bbc.com/news/world-asia-57153195

3：2021年12月29日，《卫报》报道：“世卫组织警告称，随着欧洲病例数创历史新高，奥密克戎导弹可能使医疗系统不堪重负”。
https://www.theguardian.com/world/2021/dec/29/who-warns-omicron-could-overwhelm-health-systems-as-cases-rise-to-record-highs-in-europe

4：Crow, D. 2021.“mRNA如何成为疫苗的变革者”。《金融时报》。2021年5月13日。 https://www.ft.com/content/b2978026-4bc2-439c-a561-a1972eeba940

5：数据中的世界。已完全接种新冠疫苗的人口比例。 https://github.com/owid/covid-19-data/tree/master/public/data，访问日期：2021年12月15日。

6：Kurlantzick, J. 2021.“东盟可以从马来西亚的疫情成功中学到的经验教训”。《日本时报》。2021年11月5日。
https://www.japantimes.co.jp/opinion/2021/11/05/commentary/world-commentary/malaysias-pandemic-success/

7：Freelon, K. 2021.“巴西成功的疫苗运动给美国带来了一线希望。”《Undark》杂志。2021年10月14日。
https://undark.org/2021/10/14/in-brazil-successful-vaccine-campaign-lesson-for-us/

8：Fleming, S.、Mancini, P.D. 和 Pilling, D. 2021。“欧洲新冠疫苗捐赠‘不稳定’阻碍了非洲疫苗的推广”。《金融时报》。2021 年 12 月 9 日。 https://www.ft.com/content/d0b53ea4-5eef-4bc7-814c-a69b0dfa1c06

9. 《经济学人》。2021年。“新冠疫情期间，全球超额死亡人数达700万至1300万”。《经济学人》。2021年5月15日。
https://www.economist.com/briefing/2021/05/15/there-have-been-7m-13m-excess-deaths-worldwide-during-the-pandemic

10：斯蒂格，C. 2021。“新数据显示，一旦符合条件，就应该尽快接种新冠疫苗加强针——原因如下”。CNBC。2021年11月10日。
https://www.cnbc.com/2021/11/10/why-young-healthy-people-should-get-covid-vaccine-booster-shots.html

11：Aravindan, A 和 Lin, C. 2021。“新加坡近期新冠肺炎病例中，接种疫苗者占 75%，但很少有人患病”。路透社。2021 年 7 月 23 日。 https://www.reuters.com/world/asia-pacific/vaccinated-people-singapore-make-up-three-quarters-recent-covid-19-cases-2021-07-23/Mathieu, E. 和 Roser, M. 2021。“接种疫苗者和未接种疫苗者的 COVID-19 死亡率有何不同？” Our World in Data。2021 年 11 月 23 日；2021 年 12 月 10 日更新。 https://ourworldindata.org/covid-deaths-by-vaccination

12：德国之声。 2021 年。“新冠疫情遏制措施引发全球抗议”。德国之声。 2021 年 11 月 21 日。 https://www.dw.com/en/covid-curbs-spark-protests-worldwide/a-59892484

13：例如，参见 Thompson, D. 2021.“数百万人拒绝接种疫苗。他们在想什么？”《大西洋月刊》。2021年5月4日。 https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2021/05/the-people-who-wont-get-the-vaccine/618765/CalonzoA.和Tan, K. 2021。“反疫苗宣传在亚洲蔓延，危及数百万人”。彭博社。2021年7月1日。 https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-06-30/anti-vaxxer-disinformation-spreads-in-asia-endangering-millions

14：Hartwig, R. 和 Hoffmann, L. 2021。挑战对政府的信任：撒哈拉以南非洲的 COVID-19。GIGA Focus Afrika。
https://www.giga-hamburg.de/en/publications/25196662-challenging-trust-government-covid-saharan-africa/

15：大西直树和凯西，2021。“严厉打击，还是观望？欧洲对奥密克戎导弹的回应意见不一”。《纽约时报》。2021年12月20日。
https://www.nytimes.com/2021/12/20/world/europe/europe-divided-omicron-response.html

16：Fleming, S. 和 Chazan, G. 2021。“冯德莱恩呼吁欧盟就强制接种疫苗进行‘讨论’”。《金融时报》。2021 年 12 月 1 日。 https://www.ft.com/content/3e96d309-0283-4a33-9fc0-2bc5de22cb5f; Henley, J. 2021. “德国：强制新冠疫苗接种更进一步，未接种疫苗者面临封锁”。《卫报》。2021年12月2日。 https://www.theguardian.com/world/2021/dec/02/germany-could-make-covid-vaccination-mandatory-says-merkelShear, M.D. 和 Scheiber, N. 2021. “拜登在推动疫苗接种方面试探总统权力的极限”。《纽约时报》。2021年11月4日。 https://www.nytimes.com/2021/09/10/us/politics/biden-vaccines.html

17：经合组织（经济合作与发展组织）。2014 年。理事会关于重大风险治理的建议。
https://www.oecd.org/gov/risk/recommendation-on-governance-of-critical-risks.htm

18：Smith-Bingham, R. 2021。《目标明确的合作：通过更具活力的公私互动加强英国国家层面的韧性》。国家应急准备委员会和 Marsh McLennan。
https://www.marshmclennan.com/content/dam/mmc-web/insights/publications/2021/november/Marsh_McLennan-National_Preparedness_Commission_Partnering-with-Purpose_vF.pdf

19：经合组织。2018。评估全球在关键风险治理方面取得的进展。经合组织风险管理政策审查。
https://doi.org/10.1787/9789264309272-en

20：经合组织。2020 年。关于应对 COVID-19 的紧急公共采购和基础设施措施的评估报告。6 月 24 日更新。
https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/stocktaking-report-on-immediate-public-procurement-and-infrastructure-responses-to-covid-19-248d0646/#section-d1e2236

21：Caminiti, S. 2021. “网络安全领导者表示他们需要联邦政府提供什么”。CNBC。2021年8月25日。
https://www.cnbc.com/2021/08/25/what-c​​ybersecurity-leaders-say-they-need-from-the-federal-government.html

22：欧洲保险和职业养老金管理局 (EIOPA)。2021 年。“EIOPA 关于在疫情背景下改善业务中断风险可保性的措施的工作人员文件”。卢森堡：欧盟出版局。
https://www.eiopa.europa.eu/sites/default/files/publications/eiopa-staff-paper-on-measures-to-improve-insurability.pdf

23：Smith-Bingham，R. 2021. 同上。

24：经合组织。2021 年。建设韧性：加强基础设施韧性和维护的新战略。
https://www.oecd.org/g20/topics/infrastructure/Building-Infrastructure-Resilience-OECD-Report.pdf

25：金融服务监管倡议论坛。2021年。监管倡议概览。2021年11月。
https://www.fca.org.uk/publication/corporate/regulatory-intitiatives-grid-november-2021.pdf

26：世界经济论坛。2021。“数据驱动型经济：我们共同未来的基础”。白皮书。2021年4月。
https://www3.weforum.org/docs/WEF_WP_DCPI_2021.pdf

27：Asseri, A.H.、Abilkasimov, M.、Frio, D. 和 Beato, F. 2021。“管理第三方风险？整体方法如何提供帮助”。世界经济论坛议程。2021 年 9 月 30 日。
https://www.weforum.org/agenda/2021/09/managing-third-party-risks-heres-how-a-holistic-approach-can-help/

28：欧洲医疗技术协会。2020 年。“欧洲医疗技术协会关于 COVID-19 紧急支持的准则指南”。2020 年 3 月 27 日。
https://www.medtecheurope.org/wp-content/uploads/2020/03/MTE_code_guidance_compliance_covid19.pdf

29：Hariharan, K.、Rudoy,​​ J. 和 Friedman, L. 2021。“企业如何改善社会健康”。BRINK。2021 年 7 月 13 日。
https://www.brinknews.com/how-businesses-can-improve-the-health-of-societies/

30：Rosenberg, S. 和 Fried, I. 2021。“政府与产业界的网络防御博弈”。Axios。2021 年 8 月 26 日。
https://www.axios.com/cybersecurity-summit-biden-government-industry-e8185e32-0346-40e5-af4f-6cd79f93cbb9.html

31：例如，参见苏黎世保险集团。2021 年。“苏黎世防洪联盟”。 https://floodresilience.net/zurich-flood-resilience-alliance/

32：Dilanian, K.和De Luce, D. 2020。“十几位专家称，特朗普政府缺乏统一的冠状病毒战略将造成生命损失”。NBC新闻。2020年4月3日。 https://www.nbcnews.com/politics/donald-trump/trump-administration-s-lack-unified-coronavirus-strategy-will-cost-lives-n1175126

33：Rojas, C.R.、Richards, C. 和 Rhodes, C. 2021。《全球风险领域科学与政策的衔接路径》。生存风险研究中心。剑桥大学。2021 年 4 月 23 日。
https://www.cser.ac.uk/news/new-report-pathways-linking-science-and-policy-fie/