2. 2033年全球风险：明日灾难

2.1 2033年的世界

上一章重点阐述的风险如今正在逐步显现，而人们却将大量亟需的关注和资源从可能演变为明日冲击和危机的全球风险上转移开来。全球风险感知调查（GRPS）涵盖一年、两年和十年三个时间跨度。第一章探讨了当前及两年的时间跨度，重点关注正在发生的短期风险。本章则着重分析第三个时间跨度：未来十年可能造成最严重影响的风险。

根据全球风险预测系统（GRPS）的结果，长期全球风险格局也主要受环境风险恶化的影响（图2.1）。更具体地说，气候和自然相关风险位列未来十年预计出现的十大风险之首（按严重程度排序）。这些风险在GRPS中首次被区分为单独的风险。 未能缓解气候变化 和 气候变化适应失败 在全球范围内，最严重的风险位居榜首，其次是 自然灾害和极端天气事件 和 “生物多样性丧失和生态系统崩溃”。

对比两年和十年时间框架，可以了解GRPS受访者关注的领域呈现出上升、下降和持续存在的趋势（图2.2）。图表右上角显示的是受访者认为短期和长期内都最为严重的全球风险。这些风险领域一直是全球关注的焦点，也一直备受重视。在十年时间框架内，有四项环境风险的评分呈上升趋势，表明受访者担心这些风险在长期内会加剧。 大规模非自愿移民在十年时间跨度内，排名上升至第五位，而 社会凝聚力减弱和社会两极分化 从长远来看，情况似乎会稍微严重一些。

从长远来看，风险的严重程度正在加剧，其中包括： 生物多样性丧失和生态系统崩溃 和 错误信息和虚假信息除其他技术风险外，如图最左侧所示， “数字鸿沟和缺乏数字服务获取途径” 和 “前沿技术的负面影响” 预计在未来 10 年内，情况也将显著恶化。

多种社会风险指标也在恶化，其中包括“严重的精神健康状况恶化”， “公共基础设施和服务崩溃或缺失”， 和 “慢性疾病和健康状况”相比之下，经济风险，例如： 价格走势无法稳定、经济长期低迷、“具有系统重要性的行业或供应链崩溃”， 和 “资产泡沫破裂” 预计在十年时间范围内，其严重程度将略有下降。

图表最右侧表明，当今最突出的风险是…… 生活成本危机预计从长远来看，其严重程度会下降。在中心区域，地缘政治风险评分喜忧参半，其中 “使用大规模杀伤性武器” 保持一致性， “国家崩溃或严重不稳定” 和 多边机构的低效 恶化和 国家间冲突 被认为是 病情有所减轻。

今年，我们关注五​​个新出现或迅速加剧的风险集群——分别来自经济、环境、社会、地缘政治和技术领域——这些风险集群可能演变为未来的危机。我们将探讨这些风险集群的当前驱动因素和潜在影响，并简要介绍如何通过立即采取行动来预防和改变这些后果。

其中包括：

– 自然生态系统：由于与气候变化相关的权衡和反馈机制日益加剧，自然资本（“资产”，如水、森林和生物）面临的风险不断恶化，使我们陷入无法挽回的境地。

– 人类健康慢性风险 而新冠疫情带来的社会、经济和健康后遗症，又加剧了医疗系统不堪重负的问题。

– 人类安全： 非军事化进程出现初步逆转，核武器国家对新兴技术、新型武器和多领域冲突的脆弱性日益增加。

– 数字版权： 潜力 鉴于个人数字自主权的缓慢、隐蔽的侵蚀，数据和网络安全问题日益严峻，隐私岌岌可危。

– 经济稳定性： 日益严重的债务危机，引发金融传染和社会服务崩溃，这是全球对债务进行清算的结果，并导致社会困境。

今年新出现的或迅速发展的风险集群并非旨在涵盖所有风险。相反，其目的是提供针对特定主题的分析，促使人们采取预防措施并给予关注，并为将类似分析应用于其他一系列未来风险领域提供范例。

2.2 自然生态系统：已过无法挽回的地步

生态系统内部和生态系统之间的生物多样性下降速度已经超过了人类历史上的任何时期。1 与其他环境风险不同， 生物多样性丧失和生态系统崩溃 GRPS 受访者认为短期内这不是一个紧迫的问题。然而，在 10 年的时间范围内，其严重程度的感知会加速上升，升至第四位（图 2.1）。

人类活动对复杂且微妙平衡的全球自然生态系统造成了负面影响，引发了一系列连锁反应。未来十年，生物多样性丧失、污染、自然资源消耗、气候变化和社会经济因素之间的相互作用将构成危险的组合（图2.3）。鉴于全球超过一半的经济产出估计中度至高度依赖自然，生态系统的崩溃将产生深远的经济和社会后果。这些后果包括人畜共患病发生率增加、作物产量和营养价值下降、日益严重的水资源短缺加剧潜在的暴力冲突、依赖粮食系统和授粉等自然服务的生计丧失，以及由于水草甸和沿海红树林等自然防洪系统退化而导致的日益严重的洪水、海平面上升和侵蚀。

陆地和海洋生态系统正面临多重压力，因为它们对全球经济和地球整体健康的贡献被低估了。虽然并非唯一驱动因素，但当前危机中涌现的关键权衡和反馈机制是这场潜在灾难的核心。如果没有重大的政策变革或投资，气候变化减缓、粮食不安全和生物多样性退化之间错综复杂的联系将加速生态系统崩溃。

自然丧失和气候变化呈指数级加速

自然损失与气候变化本质上是相互关联的——其中一个领域的失灵会波及另一个领域，实现净零排放需要同时采取缓解措施来应对这两个方面。² 如果我们无法将升温幅度限制在1.5°C甚至2°C以内，那么自然灾害、气温和降水变化的持续影响将成为生物多样性丧失的主要原因，包括组成和功能方面的丧失（图2.4）。³ 热浪和干旱已经造成了大规模的物种死亡事件（2014年澳大利亚一天高温就导致超过45,000只狐蝠死亡），而海平面上升和强风暴已经造成了物种的首次灭绝。⁴ 北极海冰、暖水珊瑚礁和陆地生态系统在短期内被认为风险最大，其次是森林、海带和海草生态系统。⁵

6. 同上。

气候变化对生态系统的影响会进一步限制其减缓气候变化的效果。极端天气事件和其他自然灾害的强度和频率不断增加，已经削弱了基于自然的应对气候变化方案，例如用于碳抵消的森林火灾。⁷ 此外，多种生态系统面临着陷入自我延续且不可逆转的变化的风险，这将加速并加剧气候变化的影响。例如，森林砍伐和永久冻土融化对碳汇的持续破坏，以及碳储存生产力（土壤和海洋）的下降，可能使这些生态系统变成碳和甲烷排放的“天然”来源。⁸ 格陵兰岛和西南极冰盖即将崩塌可能导致海平面上升和沿海洪水，而低纬度珊瑚礁（海洋生物的育苗场）的“死亡”势必会影响食物供应和更广泛的海洋生态系统。

粮食安全与自然保护之间的权衡

许多专家认为，土地利用变化仍然是自然环境面临的最主要威胁。⁹ 仅农业和畜牧业就占据了地球陆地面积的35%以上，是全球野生动物数量下降的最大直接驱动因素。正如在[此处应插入参考文献]中所探讨的，粮食供应的可负担性和可获得性持续面临危机，使得保护和恢复陆地生物多样性的努力与国内粮食安全产生冲突。 第三章：资源竞争。

保护措施和基于自然的解决方案（可以带来生物多样性方面的协同效益）在商业上难以与集约化、以产量为导向的农业模式竞争，尤其是在人口稠密的农业国家。为应对当前的地缘政治和供应压力，各国政府出台激励措施以促进本地生产并减少对进口的依赖，但这可能会以牺牲生态系统保护为代价。技术将在有能力承担的国家提供部分解决方案。例如，据预测，全球垂直农业市场将以26%的复合年增长率增长，到2033年达到340亿美元。¹⁰ 这些农业生产技术在减少用水量和生物多样性足迹的同时，提高了单位面积的粮食产量，但实际上可能碳排放量更高，并且在某些地区，其间接土地足迹可能超过露天耕作。¹¹

鉴于经济前景高度不确定，发展中市场和新兴市场可能难以弥补资金缺口，从而提高农业生产力。为发展农业而持续进行的森林砍伐可能会进一步加剧生物多样性面临的压力，并导致对更多开垦耕地的需求增加¹²，尤其是在生物多样性丰富的亚热带和热带地区，例如撒哈拉以南非洲和东南亚¹³。扩大优惠融资和债务重组的使用可以支持生物多样性和生态系统保护：58个受气候变化影响的发展中国家在未来四年内将有近5000亿美元的集体债务偿还款项到期¹⁴。例如，可以增加债务换自然的安排，以促进保护和恢复。事实上，厄瓜多尔、斯里兰卡和佛得角正在推行此类债务重组¹⁵。然而，这些机制可能会加剧粮食不安全、生活成本上升和政府收入下降等短期挑战¹⁶。此外，土著社区可能不成比例地受到这些活动的影响。 “堡垒式保护”可能会侵犯原住民的土地所有权，并且此前曾与强迫驱逐甚至人员伤亡事件有关。17

然而，还有一种更为根本的反馈机制需要考虑：生物多样性有助于土壤、植物和动物的健康和恢复力，而生物多样性的下降会危及粮食产量和营养价值。¹⁸ 这可能进一步加剧森林砍伐，推高粮食价格，威胁当地居民的生计，并导致与饮食相关的疾病和死亡（详见[参考文献]）。 第2.3章：人类健康这也可能导致 大规模非自愿移民是 GRPS 调查中排名前 10 的新晋者（图 2.1），并在去年的分析中进行了阐述。 全球风险报告章节“移民障碍”。

生态系统与“绿色”能源之间的新战场

与化石燃料相比，向清洁能源转型对于减少能源碳足迹、缓解气候变化至关重要。然而，为追求能源安全而迅速扩张的绿色基础设施可能会对国内及更广泛的生态系统产生意想不到的影响，因为目前人们对这些技术对自然生态系统的依赖性和风险了解甚少。尽管可再生能源基础设施可以对自然产生积极影响——例如，风力发电场可以作为海洋生物种群和海底恢复的“安全港湾”——但绿色能源也可能造成环境退化，例如栖息地丧失、噪声和电磁污染、外来物种入侵以及动物迁徙模式的改变。¹⁹

可再生能源技术也依赖于不可再生、非生物的自然资本（如金属和矿物，详见[此处应插入参考文献]）。 第三章：资源竞争这些资源来源于地圈，地圈与水圈共同构成了全球生态系统的物理栖息地。这些资源往往集中在那些新兴的、手工的和非法采矿活动管理不善或环境和社会法规不够严格的国家，这增加了自然环境遭到更大范围破坏以及当地社区和土著群体遭受重创的可能性。缅甸和刚果民主共和国的稀土元素开采已经造成了大范围的森林砍伐、濒危物种栖息地破坏和水污染，并且与侵犯人权和资助民兵组织有关。²⁰ 虽然在自然资源丰富或生态敏感的地区（例如玻利维亚多民族国和格陵兰岛）扩大绿色金属开采可能带来社会经济发展和多元化，但也有可能破坏地下水位并扰乱生态系统。²¹ 由于对关键海洋生态系统的影响尚不明确，推进深海采矿的压力也带来了巨大的风险。²²

显然，向绿色经济转型所需的规模和速度都离不开新技术。然而，其中一些技术可能会以新的方式影响自然生态系统，且缺乏“实地测试”的机会。应对气候变化的紧迫性促使人们部署新技术，而这些新技术可能缺乏严格的测试和规范。如果人为排放未能充分减少，或者自然资源的排放量持续增加，那么碳去除技术对于实现净零排放目标将尤为重要。基因编辑以提高自然碳捕获效率、地球工程碳去除²³以及太阳辐射管理都带来了重大的未来风险——从加剧水资源短缺、营养物质“掠夺”和疾病重新分布，到终止冲击和平流层气溶胶技术的武器化²⁴。与大气圈、生物圈、水圈和岩石圈的技术“编辑”相关的意外后果可能迅速发生，从而增加意外灭绝事件的风险。

今天行动

避免临界点需要多管齐下，包括保护措施、改革粮食系统、加速实施有利于自然的减缓气候变化战略，以及改变消费和生产模式。这需要重新调整激励机制，升级治理结构，并借助更完善的数据和工具来掌握粮食、气候、能源和生态系统之间的相互依存关系。

目前已出现一些朝着这个方向转变的初步迹象。多边和市场主导型倡议的日益普及和影响力，例如将于今年晚些时候启动的自然相关财务信息披露工作组（TFND），都是积极的进展。生物多样性公约第十五次缔约方大会（CBD COP15）达成了《蒙特利尔-昆明协定》，为2030年设定了新的全球目标，例如改革对环境造成破坏的补贴制度，以及恢复地球上30%的退化生态系统。这些重要举措表明，国际社会认识到，与自然丧失、粮食生产、能源生产和气候变化相关的风险无法孤立地得到充分缓解。然而，这些举措能否转化为公共和私营部门的实际行动仍有待观察，尤其是在迄今为止生物多样性和气候目标方面进展有限的情况下。

尽管气候与自然之间的关系增加了出现一系列不断升级且可能不可逆转的反馈循环的可能性，但同样也可以利用这种关系来扩大风险缓解活动的影响。鉴于资金和能力方面的权衡日益加剧，对韧性的投资必须侧重于能够增强应对多种风险能力的解决方案。例如，通过恢复土壤生物多样性，再生农业有可能储存大量的碳。

重视生物多样性保护应推动并优先考虑地方适应和社区韧性，从而为全球减缓气候变化做出贡献。改变土地管理方式，例如植树造林、微灌和农林复合经营，是提高应对极端天气韧性的低成本途径。保护和恢复海洋生物多样性，例如红树林系统，可以增强而非削弱国内粮食网络的生产力和安全性。它还可以支持当地产业和生计，并提供抵御极端天气的保护。此类活动还能在全球范围内产生协同效益，例如增强碳封存和气候调节，并为发展中国家提供以碳信用额形式存在的潜在收入来源。同样，扩大生物文化保护、土著社区管理以及将传统知识融入粮食生产和种植等做法的规模，可以带来社会经济和环境的双重效益。²⁵

2.3 人类健康：持续性流行病和长期应对能力挑战

全球公共卫生面临日益增长的压力，世界各地的卫生系统都面临着无法正常运转的风险。新冠肺炎疫情进一步加剧了长期存在的威胁和新出现的身心健康风险，包括抗菌素耐药性（AMR）、疫苗犹豫以及气候驱动的营养和传染病（详见……）。 假阳性：医疗系统面临新压力（摘自我们 2020 年版，该版本出版于疫情爆发之前）。鉴于当前的危机，暴力、贫困和孤独等压力因素的增加也可能加剧心理健康问题。

此外，还存在着“恐慌-忽视”循环的风险。随着新冠疫情逐渐淡出人们的视线，人们似乎开始对未来可能发生的流行病和其他全球健康威胁掉以轻心。在财政紧缩可能导致注意力和资源转移到其他领域之际，医疗系统面临着医护人员疲惫不堪和持续短缺的困境。未来十年，在慢性病肆虐的背景下，更频繁、更广泛的传染病爆发可能会将全球本已疲惫不堪的医疗系统推向崩溃的边缘。²⁶

疫情余震遭遇无声的健康危机

新冠疫情削弱了全球健康状况，并产生了持续影响。早期证据表明，新冠后遗症正在影响个人的生活质量和职业状况，导致旷工和提前退休、劳动力市场紧张以及经济生产力下降。据估计，由此造成的经济损失在美国约为1400亿至6000亿美元，最高可达3.7万亿美元；如果目前的损失持续下去，澳大利亚每年将损失近50亿澳元，这反映了生活质量下降、收入和产出减少以及医疗保健支出增加。²⁷ 疫情还分散了用于其他疾病（例如癌症筛查和结核病）的资源，²⁸ 免疫接种活动也被暂停。脊髓灰质炎疫苗接种率降至14年来的最低水平，这或许预示着野生毒株将于2021年重返非洲。²⁹

除了新冠肺炎疫情的持续影响外，气候变化和自然环境丧失对健康的潜在压力可能会加剧，包括空气污染和湿热浪天气（加剧人体热应激）的增加，以及安全饮用水和卫生设施的匮乏和洪水导致的水源性疾病增加。城市化、土地利用变化和自然环境丧失正在加剧疾病的出现和复发，包括侵袭性真菌病，而全球变暖则延长了疟疾和登革热等现有疾病的适宜传播月份。³⁰ 气候变化预计还会加剧营养不良，因为粮食不安全状况日益恶化。大气中二氧化碳含量的增加会导致植物营养缺乏，甚至加速植物对重金属的吸收，而重金属与癌症、糖尿病、心脏病和生长发育迟缓有关。³¹

疾病来源的不断扩大，加上持续存在的疾病负担，将加剧发展中国家和发达经济体日益沉重的健康负担。过去十年间，非传染性疾病的发病率显著上升（图2.5），这与人口增长和老龄化以及医疗卫生系统覆盖率不足密切相关。其主要影响是功能性健康丧失和残疾率上升，而非死亡人数增加。医学进步使人们能够与多种合并症（如糖尿病、高血压、心脏病和抑郁症）共存，但这些疾病的治疗仍然复杂且费用高昂。人们在健康状况不佳的情况下生存的时间越来越长，我们可能很快就会面临预期寿命增长成果的持续逆转，而这种逆转的影响将超越新冠疫情的影响。

32. 健康指标与评估研究所 (IHME)，2019 年全球疾病负担研究，https://ghdx.healthdata.org/gbd-2019，访问日期：2022 年 11 月 21 日。

值得注意的是，尽管某些疾病负担有所增加，但在两年和十年期间，所有与健康相关的风险都大致落入了 GRPS 全球风险排名的后三分之一（图 2.2）。 “传染病” 风险认知大幅下降，从去年全球范围内未来10年第六大最严重风险中跃升至第三位。 全球风险报告今年排名第27位。此外，在GRPS调查中，女性受访者对健康相关风险的评估始终比男性受访者更为严重。 慢性疾病和健康状况 和 严重的精神健康恶化 在女性受访者的排名中，他们分别位列第13和第14位，相关排名如下： 公共基础设施和服务崩溃或缺失 排名第 19 位，而男性受访者的排名分别为第 23 位、第 28 位和第 27 位。

风险感知下降很可能是由于人们对疫情感到疲倦，以及人们倾向于关注近期发生的、更引人注目的危机。然而，具有累积影响的“隐形”危机，其影响可能很快超过一次性的灾难性事件。截至撰写本文时，新冠肺炎疫情已在全球造成近660万人死亡，值得注意的是，随着中国在三年后解除严格的防疫限制措施，这一数字可能还会上升。³³ 相比之下，仅2019年一年，估计就有495万人死于耐药菌感染，其中约127万人被认为可直接归因于耐药菌感染。³⁴ 据估计，同年空气污染还造成了另外900万人死亡，相当于全球六分之一的死亡病例。³⁵ 虽然这三种情况的数据收集和分析都存在局限性，而且如果没有迅速采取行动，新冠肺炎的后果可能会更加严重，但这些比较凸显了悄无声息的危机可能造成累积性、失控式损害的潜力。

长期产能挑战

随着疾病负担加重和医疗技术创新拓展了治疗范围，对医疗保健的持续需求正面临着长期存在的容量挑战。新冠疫情扰乱了预防和治疗服务的提供，导致医院和社区医疗服务出现积压，而清理这些积压可能颇具挑战性。 2022年9月，英国有超过700万人（占总人口的十分之一以上）正在等待非紧急医疗服务，与此同时，由于英国国家医疗服务体系（NHS）难以留住员工，10%的职位空缺。³⁶

随着通货膨胀持续、经济增长缓慢或停滞，以及各国政府重新调整支出优先顺序以应对更为紧迫的社会和安全问题，卫生系统可能面临日益加剧的财政压力，包括预算削减或收入减少，以及商品和劳动力成本上涨。即使在新冠疫情加剧人员短缺之前，世界卫生组织（世卫组织）就预测，到2030年，全球将出现1500万卫生工作者的缺口。³⁷一些卫生系统正面临生产力下降的问题，因为经验丰富的员工由于精疲力竭、职业倦怠以及对员工和患者安全的担忧而离职。技能和基础设施的不足进一步削弱了卫生系统的能力，因为员工面临着诸多挑战，却缺乏足够的技能或支持来应对，这导致更多关于薪酬和人员配备水平的罢工。

预计在许多国家，医疗通胀将继续超过GDP增速³⁸，随着人口抚养比的上升，劳动人口面临的财政压力也将加剧。美国在医疗保健方面的支出已接近GDP的20%，而这还是在其人口最多的群体（“婴儿潮一代”）尚未退休之前³⁹。政府、保险公司或雇主可能会通过限制医保覆盖范围并将更大比例的费用转嫁给个人来应对，从而降低医疗服务的可及性和可负担性。在许多发达经济体和发展中经济体中已经普遍存在的双轨制医疗体系可能会进一步固化，利润丰厚的私营部门将服务于那些更有能力且更愿意支付的患者，而贫困人口则继续依赖日益捉襟见肘的公共医疗服务⁴⁰。

供需持续失衡会逐渐削弱医疗卫生系统的能力，即使在较富裕的国家也是如此，导致医疗质量下降、医疗服务可及性降低。脆弱的医疗卫生系统可能很快被一次或多次灾难性事件压垮。大规模网络攻击、战争、极端天气事件或新发或再发传染病都可能引发一个或多个地区的医疗卫生系统崩溃，导致各种原因造成的死亡人数突然激增。医疗卫生系统的渐进性恶化也会削弱整体健康水平，加剧健康差距，减缓经济活动，并随着社会保障体系的瓦解而破坏政治和社会稳定。

社会经济协同流行病

脆弱的卫生系统与“协同流行病”的出现风险叠加：协同流行病是指一系列同时发生、相互加剧的健康问题，这些问题在政治、结构或社会环境的背景下影响着人群的整体健康状况。⁴¹这一概念长期以来一直应用于艾滋病毒研究。近年来，人们开始在新冠肺炎疫情和慢性病负担的背景下考虑这一概念，慢性病负担导致社会弱势群体的发病率和死亡率更高。⁴²类似的模式现在可能在系统层面上演：社会、经济和政治环境的恶化将导致地方性疾病的流行，并导致特定群体健康状况恶化。

社会价值观的不平等和冲突可能引发教育、就业、住房、性别、移民和环境等领域的监管变革，其中一些变革可能对特定疾病产生意想不到的叠加效应。例如，缺乏对LGBTQ群体的保护与艾滋病毒感染相关的健康状况恶化有关，这是由于他们因此而回避就医。⁴³ 当前的危机可能会进一步破坏健康状况和公平性。长期的经济压力和必需品的配给——例如不得不在取暖和吃饭之间做出选择——即使是对健康人群也会造成长期的身心影响。⁴⁴ 对公共机构信任度的降低已经导致疫情应对措施的有效性下降，而不断增长的错误信息和虚假信息可能会进一步加剧疫苗犹豫，这已经导致了脊髓灰质炎等已在当地根除的疾病的再次出现。⁴⁵ 随着社会凝聚力明显下降，这些趋势可能会得到强化（参见……）。 第一章第二节：社会两极分化）。

地缘政治紧张局势可能限制新科学突破的共同开发和共享，从而限制各方应对现有风险（例如抗菌素耐药性）以及新风险的能力。对药品和医疗产品实施出口限制可能引发人道主义危机，并蔓延至对更关乎生存的资源（尤其是粮食）的控制，从而对健康产生叠加效应。经济不平等也可能加剧各国之间以及各国国内医疗保健服务获取方面的差距。例如，尽管个性化医学、基因组学和蛋白质组学等进步可以极大地改善慢性病和退行性疾病的治疗效果，但其高昂的价格可能会限制其广泛应用；基因疗法的费用可能高达200万美元以上。⁴⁶ 国家不稳定和冲突的加剧将进一步限制援助的提供，扰乱疫苗接种计划，并使医务人员面临风险。去年在阿富汗遇害的脊髓灰质炎疫苗接种人员的案例就证明了这一点。⁴⁷

今天行动

我们必须将来之不易的经验教训融入到应对下一轮健康危机的准备工作中。持续关注公共卫生政策和干预措施，能够在国家和地区层面产生巨大的影响，因为事实上，许多慢性病负担是可以预防的。⁴⁸ 要实现公共卫生方面的成果，政府和企业需要共同努力，促进有利于公众福祉的条件，并鼓励健康的生活方式，例如提供优质食品、清洁空气、安全住房和社会凝聚力。

公共卫生机构、医疗服务提供者和资助者可以通过加强卫生系统各部门之间的互动与协调，共享信息、扩大服务能力并改善整体人群健康，从而发挥关键作用。制定长远规划有助于政府更好地评估和管理卫生系统风险，调整直接或间接影响健康的政策（例如，推动抗生素使用并增加抗菌素耐药性风险的农业政策）也同样重要。政府和企业还需要在危机应对计划中加入健康维度，以抵御新出现的风险。

与此同时，面对多重挑战，国家和全球卫生机构及体系亟需加强。卫生体系需要创新医疗服务提供、人员配备和资金筹措模式，才能以经济有效的方式为日益虚弱和慢性病患者群体提供疾病预防、早期发现和复杂疾病诊疗服务。此外，医疗保健领域也有望借鉴其他行业已采用的技术进步和数字化转型优势，例如利用技术提升服务能力，以及结合线上线下诊疗模式以降低成本。

各国也存在加强公共卫生的机遇，尤其是在大流行病监测和防范、科学合作以及缓解气候变化和抗菌素耐药性等全球威胁驱动因素方面。鉴于当前地缘政治和安全形势，必须避免卫生民族主义。在医疗卫生、制药和生命科学领域持续开展合作和信息交流，是确保我们能够持续有效应对新出现的健康风险的基础。

2.4 人类安全：新型武器，新型冲突

GRPS 的结果表明，在未来十年，经济战和信息战将继续比热战构成更严重的威胁。 国家间冲突 和 使用大规模杀伤性武器 与预期严重程度相比，排名较低 “地缘经济对抗” 和 错误信息和虚假信息 在 10 年的时间范围内（图 2.2）。

过去几十年间，人类最强大的武器未被部署，全球大国之间也未发生直接冲突。2022年之前，所有地区的军事化程度均有所下降，最新数据显示，在过去15年中，全球和平指数2022涵盖的国家中，近70%的国家军事化程度总体呈下降趋势。⁴⁹ 即使在2021年至2022年间，核武器和重型武器的持有量、军费开支、武器进口量以及武装部队人员数量也均有所下降（图2.6）。然而，世界和平程度却有所下降，在这15年间，暴力示威、外部冲突和激烈的内部冲突均有所增加。⁵⁰

非军事化趋势的逆转将加剧冲突风险，其破坏性可能更大。全球和区域大国之间日益增长的不信任和猜疑已导致军事开支的重新调整和防扩散机制的停滞。经济、技术以及军事力量向多个国家和行为体的扩散，正在推动新一轮全球军备竞赛。与以往由威慑性武器塑造的权力格局不同，未来十年可能以精确打击造成的破坏和冲突的扩大为特征。

新军事建筑师和建筑

2010 年代，全​​球军费开支与 GDP 和政府预算同步增长（占支出的 5%，低于 20 世纪 90 年代初的 12%）。51 然而，如今，全球军费开支占 GDP 的比例正在上升，这主要是由于美国、伊朗伊斯兰共和国、俄罗斯、印度、中国和沙特阿拉伯的军费开支增加所致。去年5月，日本宣布提议将其国防预算翻一番，达到1050亿美元（占其GDP的2%）。卡塔尔自2010年以来，为应对封锁，已将国防开支增加了434%。⁵² 乌克兰战争以及一些关键地缘政治参与者的冷淡谴责，促使北约成员国近期承诺达到或超过GDP 2%的目标。如果所有成员国都能实现这一目标，实际国防预算总额将增长7%。⁵³ 大规模的国防开支，尤其是在研发方面的支出，可能会加剧不安全局势，并促使全球和地区大国竞相研发更先进的武器。⁵⁴

私营部门将日益推动军事技术的发展，推动半导体制造、人工智能、量子计算、生物技术乃至核聚变等领域的进步。⁵⁵ 其中许多技术具有通用性，可用于民用领域，同时也是军事力量的倍增器，能够增强自主武器、网络战和防御能力。新兴技术将日益受到国家对人才、知识产权、数据和基础技术（例如极紫外光刻设备）以及资源（例如关键金属和矿产）跨境流动的限制，以遏制外国竞争对手的崛起。加强关注和投资将推动创新——2021 年全球研发支出达到 2.63%，为数十年来最高水平。56 肯定会出现多个架构师（图 2.7），并行创新和可互操作的生态系统不仅会降低效率和重复工作——即使在市场环境收紧之前，技术碎片化估计也会给许多经济体造成高达 5% 的 GDP 损失57——而且还可能增加风险。

58.国会研究服务处，《全球研发支出：情况说明书》，2022 年 9 月 14 日，https://sgp.fas.org/crs/misc/R44283.pdf。

军事驱动的相关领域创新将对经济生产力和社会韧性产生连锁效益，包括个性化和预防性医疗、气候建模和材料科学发展。集团的影响力将不断增强，将安全、投资、贸易、创新、人才和标准等领域的联盟紧密联系在一起。例如，澳大利亚、日本、韩国和新西兰最近首次受邀参加北约峰会。⁵⁹ 随着发展中经济体寻求在新军事架构中增强自身安全，它们将被更深地卷入大国更广泛的经济和军事扩张之中。⁶⁰ 然而，全球南方国家也面临着因成本过高而无法获得安全和更广泛的技术进步的风险。例如，两用技术的扩散可能受到限制或需支付高额专利费，从而加剧全球不平等。

下一代技术与多域冲突

新技术将改变国家和国际安全面临的威胁性质，多域冲突的增加将模糊传统战争的定义。“未来战场”和对抗方式正在不断扩展，涵盖陆地、海洋、空中、网络空间和外层空间（详见下文）。 去年《太空拥挤与竞争》一章 全球风险报告一些国家已经展示了反卫星和高超音速武器的能力。⁶¹定向能武器预计将在未来十年取得重大进展，其有可能使卫星、电子设备、通信和定位系统失效，而且其中一些武器可能比传统弹药更具成本效益。⁶²量子计算可能被用于识别用于隐形技术的新材料，网络战和信息战将被用于攻击日益复杂的军事技术中的漏洞，其范围可能从虚假信息宣传到入侵核防御系统的硬件。⁶³

重要的是，这些技术正在并行发展，有可能对全球安全产生同时且叠加的影响。⁶⁵ 即使不引发常规或核打击，对增强型技术的测试和演示也可能破坏地缘政治关系并加速军备竞赛。这场竞赛还会减缓规范和标准以及安全协议的制定和遵守，从而导致一些根本性问题悬而未决，例如如何在不破坏世界加密系统稳定和加速全球军备竞赛的情况下发展量子计算等领域。⁶⁶ 因此，私营部门的自我监管可能会加强，消费者反对将技术用于军事用途的运动也会增加，例如“停止杀手机器人”联盟。

尽管限制核武器使用的社会和全球规范依然十分重要，但对低当量核武器和更强大的防御性军事技术的无节制追求可能会削弱核武器所提供的安全保障，危及脆弱的战略平衡。新兴技术加剧了各国（包括拥有核武器的国家）遭受攻击的实际或感知脆弱性。⁶⁷ 先进的传感技术，尤其是在量子计算的支持下，理论上可以将二次打击能力（机动核武器）暴露于实时目标定位和摧毁之下。⁶⁸ 低当量、更具针对性的核武器的潜力已经使人们对美国“核保护伞”当前启动门槛的有效性产生质疑，而不断升级的军备竞赛可能导致各国放弃不首先使用核武器原则以增强威慑力。

这些新技术共同加剧了双方的言辞交锋，并给现有的治理机制带来了更大的压力。这可能导致全球核弹头存量自冷战以来首次出现增长⁶⁹，从而增加意外、误判或蓄意冲突的风险，并可能造成毁灭性后果。拥有核武器的国家仍在不断更新其核武库并研发新型运载系统；去年年底，美国推出了三十多年来的首款新型核战略轰炸机。 《禁止核武器条约》于2021年初生效，但仍遭到所有九个公开宣称拥有核武器的国家的反对。⁷⁰ 朝鲜去年进行了年度弹道导弹发射次数最多，且在乌克兰战争的背景下，双方的言辞不断升级。⁷¹ 一些无核国家，例如日本和韩国，提出了核共享安排甚至在有限情况下获取核武器的可能性。⁷² 重启《联合全面行动计划》（JCPOA）的谈判也陷入僵局。⁷³ 尽管美国和俄罗斯都继续遵守《新削减战略武器条约》，裁军进程在技术上仍在继续，但两国可用的核武器库存——占所有核武器的90%——在2021年保持稳定。⁷⁴

无良演员数量增加

更具破坏性和新型军事武器的扩散可能催生新型非对称战争形式，使较小的国家和个人能够在国家和全球层面产生更大的影响。许多军民两用技术的资金、信息和情报门槛较低。例如，生物技术的进步可能使小团体甚至个人能够制造病原体。⁷⁵ 利用群体智能的低成本无人机可用于攻击高价值目标，包括基地和燃料库。⁷⁶ 最新数据显示，武器出口呈现集中化趋势，2017年至2021年间，北美和欧洲占所有武器出口的87%，而中国和俄罗斯的出口量则相应下降。⁷⁷ 然而，未来市场份额的任何扩散都将增加先进军事系统被更多对手在更广阔的地理区域内共享的可能性。⁷⁸

常规武器、化学武器、生物武器或核武器成本降低，且可能扩散至流氓行为体，这将进一步削弱政府对暴力的“垄断”。这可能加剧国家的脆弱性，并助长移民、腐败和暴力，进而蔓延至国界。⁷⁹ 无人机已被叙利亚、利比亚和也门的非国家行为体使用，而乌克兰的正规安全部队、准军事团体和非战斗人员也使用了军用和民用无人机。⁸⁰ 尽管透明度和问责制有限，但人们越来越依赖私人武装和安保服务来保护资产和基础设施，包括船舶、商船、海上平台和港口。在多种安全环境下使用这些代理军队、混合军队和私人军队，都与冲突、冲突后和和平时期的人权侵犯和国际法违规行为有关。⁸¹

民用领域和军事领域之间的界限正变得日益模糊：这些技术使民众面临直接的国内威胁，其目的往往是破坏社会正常运转。这包括在地方和国家层面上对关键资源和服务进行物理和虚拟的破坏，例如农业和水资源、金融系统、公共安全、交通运输、能源以及国内、天基和海底通信基础设施。关键信息基础设施崩溃” 根据 GRPS 受访者对未来 10 年严重程度的感知排名，该疾病并列第 16 位，但它与……的关系 国家间冲突 图 2.8 并未突出显示。去年，乌克兰遭受了有组织的网络攻击，攻击目标包括通信服务、金融网站和电网。数据窃取和深度伪造技术也试图阻止人们获取服务，目标是难民、药品、食品和救援物资的流动。⁸² 随着两用技术（尤其是量子计算）的突破，整个经济体的关键运作将更加暴露在外。

今天行动

国际环境若面临更大的冲突风险，且非常规军事行动的归因透明度降低，可能会削弱共同承担的道德、声誉和政治成本，而这些成本原本可以部分地起到威慑作用，阻止包括核武器在内的破坏性武器的部署。毫无疑问，加强涵盖现有和新型军事技术的军备控制、裁军和不扩散协议及规范，对于提高透明度至关重要。这也有助于降低意外升级的风险，例如限制冲突跨领域蔓延，防止针对关键基础设施的网络攻击升级为使用致命自主武器的定向破坏性交锋。⁸³ 建立相关规范对于确保实现适当的平衡至关重要，从而使技术创新能够继续用于改善人类的社会经济状况。

然而，实现有效的军备控制将比以往任何时候都更具挑战性。鉴于许多此类技术具有双重用途，这需要与更广泛的参与者——包括学术研究人员和私营部门——进行合作。技术发展正迅速超越全球治理进程。不断升级的军备竞赛将进一步阻碍合作，但只有通过跨国合作才能实现对新型武器技术的监管，从而控制其扩散和使用。第一步应包括全球大国更加认识到就关键军备控制问题达成协议的战略价值。从长远来看，必须探索能够适应这种新安全形势的全球治理新战略，以缓解各国的担忧，并避免陷入不稳定和意外或蓄意破坏的恶性循环。

2.5 数字权利

数字化工具——日益复杂的人工智能应用、可互操作的边缘计算和物联网设备、自主技术——支撑着当今城市和关键基础设施的运转，并将在构建应对未来危机的韧性解决方案中发挥关键作用。然而，这些发展也给各国在管理现有物理世界和快速扩张的数字领域方面带来了新的挑战。

根据 GRPS 结果，“网络犯罪和网络安全问题日益严重” 是未来十年最严重风险排名前十的新晋成员。正如去年所强调的那样…… 全球风险报告章节“数字依赖和网络漏洞”网络空间的恶意活动日益猖獗，攻击手段更加激进和复杂，利用了网络空间更广泛的传播范围。GRPS 的受访者认为，网络恶意活动不仅是一种持续存在的威胁，也是其他风险的重要驱动因素（图 2.9）。

数据收集设备和数据依赖型人工智能技术的激增可能为控制个人自主权开辟新的途径。个人越来越容易受到公共和私营部门滥用个人数据的影响，其范围从歧视弱势群体和社会控制，到潜在的生物武器用途。⁸⁴

并非所有对个人数字自主权和主权的威胁都出于恶意。更大的数据集和更复杂的分析也加剧了通过合法法律机制滥用个人信息的风险，从而削弱了隐私权这一人权，即使在民主且监管严格的体制下也是如此⁸⁵。出于公共安全、预防和应对犯罪、经济发展以及改善健康状况等原因，对隐私权的合法侵犯可能成为一种诉求。个人和敏感数据的隐私正面临着来自国家安全方面的日益增长的压力，这既包括对社会和国家的保护，也包括获取技术和经济竞争优势的愿望。

商业化隐私

隐私权，就个人信息而言，包含两个关键要素：不被监视的权利和被监视时控制信息流动的权利。⁸⁶ 随着未来十年数据收集量的增加和新兴技术能力的提升，个人将以前所未有的程度成为公共和私营部门的目标并受到监视，而往往缺乏充分的匿名性或征得同意。⁸⁷

通过不断涌现的新技术和新方法，监控技术日趋复杂，用于收集和分析数据。生物识别技术就是一个常被提及的例子。鉴于其对隐私和行动自由的潜在风险，一些公司已开始自我监管向执法部门出售面部识别技术，欧盟也即将禁止在公共场所使用这项技术。⁸⁸人们还担忧利用生物识别技术分析情绪。其他形式的监控也已变得司空见惯。诸如聊天机器人之类的自动化人工智能工具需要收集大量个人数据才能有效运行。疫情期间大规模居家办公的兴起，使得人们可以通过摄像头、键盘记录、生产力软件和录音等方式追踪员工——这些做法在特定情况下受数据保护法规的允许，但与以往的机制相比，它们收集的数据更加深入、更加敏感。⁸⁹

更隐蔽的是，尽管有严格的监管保护，网络数据的扩散正在增加越来越多的公共和私营部门参与者进行监控的可能性。⁹⁰ 未来十年，随着我们的生活日益数字化，我们的“日常体验”将通过联网设备、更智能的基础设施和“智慧”城市被记录和商品化——这种被动、普遍且持续的网络观察形式已被用于创建目标人群画像。⁹¹ 元宇宙只会加剧这种模式，它可以收集和追踪更多敏感数据，包括面部表情、步态、生命体征、脑电波模式和语调。⁹²

鉴于许多市场出台了一系列新的、更严格的数据保护政策，个人通常已同意收集数据以用于相关服务或产品的有益用途。⁹³ 然而，随着数据收集、商业化和共享的增长，某一领域的同意与其他数据点汇总后，可能会揭示出远超预期的信息。这被称为“马赛克效应”，它引发了两个关键的隐私风险：重新识别和属性泄露。⁹⁴ 研究表明，使用15个人口统计属性，可以在任何数据集（包括经过大量抽样和匿名化的数据集）中正确重新识别99.98%的美国居民。⁹⁵ 研究人员已利用这一理论揭示了流媒体用户的政治偏好，⁹⁶ 将公开研究数据库中的DNA与随机选择的个体进行匹配，⁹⁷ 并将开放数据集中的医疗账单记录与个体患者关联起来。⁹⁸

从实际意义上讲，这意味着国际组织可以与伙伴政府共享匿名数据，以支持有效应对危机。然而，当这些数据与其他数据集结合使用时，可能会导致弱势难民和流离失所者的身份被识别和追踪，甚至可能泄露难民营的位置和关键物资的供应链。⁹⁹ 在某些市场，种族、民族、性取向和移民身份等数据可以合法获取，并被不同程度地重新识别，从而导致民事骚扰和虐待。例如，曾有宗教出版物通过购买智能手机位置数据获取了一位神父的性取向，并予以公开。¹⁰⁰

数据驱动的无政府状态

隐私权并非绝对，它与政府为维护国家安全而进行的监控和预防性警务活动之间存在权衡。然而，数据的监控潜力意味着，获取敏感信息越来越容易在未经正当程序或缺乏透明度的情况下发生。¹⁰¹ 在某些情况下，要求获得同意的数据保护法实际上放弃了对私人通信和位置数据进行电子监控的法律保护。¹⁰²

在美国，数据被汇总并在公开市场上出售，监管限制有限，这意味着执法机构无需搜查令或公开披露即可购买GPS位置数据。例如，理论上，警方可以使用自动车牌数据（由私营和公共部门组织获取）来起诉外州堕胎——这促使谷歌宣布将自动删除访问相关中心的用户的位置数据。¹⁰³ 此外，尽管这会对公民数据的持续安全产生更广泛的影响，但削弱私营公司采用的加密机制的政治和监管压力也在不断增加，尤其是在恐怖主义调查方面。¹⁰⁴

对于居住在数字权利记录不佳、监管保护框架不足或存在威权倾向的国家的用户而言，滥用风险尤其令人担忧。例如，利用间谍软件追踪活动人士的活动等数字压制手段，已在中东地区造成严重的人权侵犯。¹⁰⁵ 近期报告还指出，非洲生物识别项目的快速扩张，包括选民登记、配备人脸识别功能的闭路电视监控系统、强制性SIM卡登记和难民登记，也可能导致数字权利受到侵犯。¹⁰⁶ 随着越来越多的新兴市场推进智慧城市计划，如果公民敏感数据的收集和保护不力，可能会使社会面临更大的风险。¹⁰⁷

各国政府都充分认识到敏感数据及其潜在滥用所带来的安全隐患。为了限制非盟国收集和持有敏感数据，各国已采取更广泛的数据本地化政策，加强对科研合作的监管，并禁止部分外资企业进入某些市场，例如电信、监控设备和移动应用领域。¹⁰⁸ 然而，人们却较少关注以国家安全为名过度干预和滥用这些数据的可能性。个人数字主权的缓慢且合法的侵蚀可能会对社会控制和民主制度的瓦解产生意想不到的深远影响——例如，损害新闻自由。

创新与安全之间的权衡日益加剧

数据是重要的生产要素，其收集和流动对于推动创新、提高经济生产力（包括自动化）以及实现社会效益至关重要。¹⁰⁹ 人工智能和其他新兴技术的更广泛、更具创新性的应用将需要跨行业和公私合作的数据聚合。某些类型数据的集中化和整合可以为经济体带来竞争优势，例如通过生物技术进步带来的健康改善。¹¹⁰ 然而，各国政府也可能越来越难以平衡隐私泄露的潜在危害与新兴技术快速发展带来的益处。

与此同时，为了应对数据日益集中在少数私营企业手中的问题，各国政府可能会加大力度推动公共和私营部门制定开放数据政策，效仿欧盟近期围绕数据空间和市场采取的监管举措。¹¹¹ 此类政策——例如建立用于研究目的的公共数据信托——可能会影响国内企业和行业，以及盟国。这或许有利于更广泛、更分散的创新，但也会扩大风险，因为这些政策可能导致更大规模的隐私泄露。隐私问题将对这些协议产生重大影响：美国政府近期承诺加强对跨大西洋数据流动的保护，包括来自美国情报活动的数据。¹¹²

然而，即便近年来合成数据、联邦学习和差分隐私等隐私增强技术取得了长足发展，许多此类数据集仍可能面临重新识别的威胁。¹¹³ 研究表明，敏感数据库和技术，例如生物数据池和DNA测序，已经很容易受到攻击。¹¹⁴ 敏感健康数据的管理缺乏一致性，而大量个人数据池的创建正为网络犯罪分子创造有利可图的目标，尤其是在当前地缘政治环境不稳定且网络战规范有限的情况下。大规模窃取生物识别或基因组信息的潜在后果在很大程度上尚不清楚，但可能被用于制造定向生物武器。

今天行动

在国家层面，地方或州级数据政策体系的碎片化增加了数据被意外或故意滥用的风险，而这些滥用行为并未获得个人的最初同意。在国家层面协调政策将有助于建立更有效、更简化的跨境数据共享机制，从而推动创新，同时确保对个人数据的充分保护。

制定更具全球一致性的个人和敏感信息分类体系、数据标准和法律定义是关键推动因素。这些框架应认识到，敏感信息可能源于数据驱动的推断，而这些推断又是由大型数据集、在线社交网络的激增以及物联网推广和“智慧城市”建设中个人数据与工业数据界限的模糊化所驱动的。¹¹⁵ 例如，最近一家公司因违反欧盟《通用数据保护条例》(GDPR) 而被罚款，原因是其定向广告根据购买记录推断出用户的医疗状况（被视为特殊类别的数据）。¹¹⁶

历史上对数据泄露处以的严厉罚款也促使人们对网络安全措施的投资成本效益进行重新评估，但关于数据泄露事件中个人的诉讼权利、损害赔偿和补偿问题仍然存在。¹¹⁷ 各组织有责任考虑数据收集和使用的伦理问题，以最大限度地减少除合规之外的声誉损失。此外，在网络攻击日益增多和数据法律日益严格的双重推动下，自愿处置和销毁个人数据可能成为一项更为重要的优先事项——同时，减少数据存储需求也可能带来环境效益。最后，各国政府还需要建立应对数据泄露和隐私侵犯的应急能力，以最大限度地减少后续影响。

2.6 经济稳定：全球债务困境

随着利率下降，公共债务不断攀升，主权债务危机的威胁日益加剧。各国政府利用低成本资金投资未来增长，并帮助稳定陷入困境的金融体系，在疫情期间提供大规模财政支持，并帮助家庭和企业抵御当前的生活成本危机。然而，在经济形势趋紧的情况下，高额债务可能难以持续。货币政策的快速和广泛正常化，加上美元走强和风险偏好下降，已经加剧了债务脆弱性，而这种脆弱性很可能在未来几年内持续存在。

全球范围内的滞胀，加上历史高位的公共债务，可能造成深远的影响。¹¹⁸ 即使经济能够软着陆，债务陷阱外交和更加艰难的重组也会增加债务困境乃至违约蔓延至更具系统重要性的市场的风险，从而瘫痪全球经济体系。此外，即使是相对有序的财政整顿也可能影响人力资本和发展方面的支出，最终威胁到经济和社会在面对下一次全球冲击（无论其形式如何）时的韧性。

债务成本不断上涨

2022年，发达经济体的政府总债务占GDP的比重达到112%，而新兴市场和发展中市场的这一比例约为GDP的65%。¹¹⁹ 然而，正如在……中所指出的 第一章第二节，经济衰退， 一些发展中市场和新兴市场最先、最直接地感受到货币政策收紧和经济状况恶化的影响。例如，加纳最近与国际货币基金组织达成协议，获得30亿美元的救助；赞比亚正寻求在今年年初完成150亿美元外债的重组。20年内全球范围内的经济衰退可能会抑制通胀并限制利率上升，但短期内发生国际收支危机的风险较高，中长期则可能出现信贷紧缩。新兴市场银行持有的国内公共债务比例也较高，因此债务危机有可能蔓延至银行、家庭和养老基金。违约风险较高的较大规模新兴市场包括阿根廷、埃及、加纳、肯尼亚、突尼斯、巴基斯坦和土耳其。

下行风险依然巨大，另一次全球冲击可能导致更深层次、更持久的经济混乱。滞胀仍然是许多经济体面临的严重风险。当前的危机，例如乌克兰战争和新冠疫情的持续影响，仍在冲击包括劳动力、能源和食品在内的基本投入要素。主要劳动力市场的持续紧张可能会加剧工资通胀——这意味着可能需要大幅提高失业率才能抑制消费通胀。持续的供给驱动型通胀可能导致利率大幅上升，即使在经济增长放缓的情况下也是如此，从而导致经济更难着陆和更广泛的债务困境。墨西哥、南非和波兰等具有更重要系统重要性的新兴经济体和发展中经济体未来几年可能面临困境，从而增加金融传染的风险。¹²⁴

正如国际货币基金组织（IMF）所警告的那样，财政政策和货币政策之间的失调可能会进一步加剧这种情况，并导致市场出现意想不到的波动。¹²⁵围绕央行独立性的质疑可能会导致市场预期脱锚，而为抵消通胀性财政政策而进行的货币干预只会加剧经济长期低迷的风险。去年9月英国险些陷入危机，就是一个可能出现这种不稳定的例证。预计截至2023年3月的财政年度，英国公共债务应付利息将达到1204亿英镑，高于此前记录的699亿英镑。¹²⁶ 英国央行于2021年12月将利率从0.1%上调至2022年12月的3.5%，但由于市场对英国政府拟议财政刺激计划的反应，央行被迫在9月份推出紧急量化宽松计划。¹²⁷ 如果没有全球性冲击，即使在发达经济体中，市场的“否决权”也将日益限制财政扩张。¹²⁸

债务的新地缘政治

目前，违约债务占全球公共债务总额的比例按历史标准来看仍然很低，远低于20世纪80年代的峰值（图1.6）。然而，这在一定程度上反映了公共债务绝对水平的增长。尽管国际货币基金组织提供了创纪录的紧急贷款，并拨出6500亿美元的特别提款权，但仍有超过54个国家需要债务减免，这些国家仅占全球经济总量的不到3%。然而，这些国家的人口占全球总人口的18%，占全球极端贫困人口的50%以上。对债务传染和进一步资本外逃的担忧可能会削弱越来越多低收入国家的债务可持续性。债务违约的规模将影响可获得的债务重组的深度，一些债权国由于自身财政空间收紧和国内需求增加，不愿以足够优惠的条件救助陷入困境的国家。此外，为了继续支持发展并发挥经济影响力，海外发展援助可能会转向贷款。虽然这降低了国内成本，但加剧了这些市场的债务负担，并增加了未来出现更大规模违约的风险。

潜在债务重组的规模、复杂性以及全球合作的必要性，不仅决定了违约能够得到控制的程度（图2.10），而且也决定了违约能够得到控制的程度。债权人范围已扩大到包括准主权实体和私营部门，例如大宗商品贸易商和生产商。尽管这种扩大提供了新的融资途径，但国际组织、“巴黎俱乐部”和其他国家债权人以及私营部门之间协调救济工作仍将继续使重组尝试变得复杂。例如，目前只有三个国家——乍得、埃塞俄比亚和赞比亚——正在接受二十国集团债务处理共同框架下的债务处理。所有这些债务问题仍未得到解决，反映出复杂的地缘政治和经济动态以及缺乏透明度。¹³¹

呼吁较富裕经济体进行双边干预的呼声日益高涨，这很可能加剧长期的地缘政治紧张局势。中国已成为许多低收入国家的主要双边债权国，据一些估计，中国已成为全球最大的官方债权国。¹³² 中东和美国等能源出口国也具备在中期内填补这一缺口的潜力。重新启用软实力策略和债务陷阱外交可能会重塑区域和全球政治格局，推动货币集团的形成，并可能加剧发展中国家面临的压力，因为供应链正在向经济联盟靠拢。¹³³ 这一趋势也可能破坏安全格局，因为债务被用来将发展中经济体拖入大国的军事扩张之中（参见）。 第2.4章：人类安全）。

134. 世界银行，《国际债务统计》，https://databank.worldbank.org/source/international-debt-statistics，访问日期：2022 年 12 月 13 日。

134. 世界银行，《国际债务统计》，https://databank.worldbank.org/source/international-debt-statistics，访问日期：2022 年 12 月 13 日。

然而，随着主权债务违约数量的增加，债权国和企业，包括具有系统重要性的银行、养老基金和国家债权人，可能更容易受到债务传染的影响。这将与其他国内债务脆弱性（包括私营部门和国有实体）相互作用，¹³⁵ 从而增加总体风险敞口，并对发达经济体和大型新兴经济体的偿付能力构成压力。一个具有系统重要性的经济体发生主权债务违约，可能导致系统性扩散，并在全球范围内造成毁灭性影响。

迫在眉睫的投资缺口

即使没有全球危机，20世纪80年代拉丁美洲和撒哈拉以南非洲发展“失去的十年”也是一个非常真实的例证，它揭示了主权债务违约可能引发的经济和人道主义危机，包括货币自由落体式下跌、产出崩溃、生活成本危机以及贫困人口迅速增加。在80年代前半期发生债务违约的41个国家，平均需要八年时间才能恢复到危机前的人均GDP水平。¹³⁶ 债务困境和重组也会对投资产生影响。根据GRPS的研究结果，风险…… 债务危机 从长远来看，人们对严重程度的感知有所下降，但是 公共基础设施和服务崩溃或缺失 情况将更加严峻。全球和国家层面的经济和政治动态都将阻碍企业为维持生产力和韧性提供资金的能力。

发达经济体将拥有更大的自主权来投资未来的优先事项，而发展中市场可能更受制于债权人的要求，这意味着资金可能会从最需要社会援助的领域转移，包括公共产品和基础设施支出。除了日益增长的自然灾害造成的经济损失外，新兴经济体和发展中经济体还需要将更高比例的GDP用于绿色转型和可持续基础设施建设，这将对其他公共支出和服务产生连锁反应。¹³⁷ 相比之下，在通胀压力允许的范围内，发达经济体可以继续利用更容易获得的经济发展融资，例如更强有力的产业政策，来支撑能源转型，从而扩大国家之间的差距。新兴经济体和发展中经济体必要的财政整顿也可能严重依赖削减开支，这可能会迅速剥夺低收入和弱势群体可获得的社会保障，加剧国家内部的贫困和不平等，并引发社会和政治动荡。

然而，在结构性改变的低增长、低投资经济时代，即使是发达经济体也需要做出权衡。失业率上升、社会动荡和政治两极分化，甚至技术驱动的蓝领和白领工作岗位更替，都可能影响企业优先考虑当前支出而非长期资本支出，而安全方面的考量可能意味着中期内用于社会和环境发展的财政空间减少。其潜在结果是，无论在发展中市场还是发达市场，投资优先级都会降低，公共基础设施和服务都会逐渐衰败。¹³⁸ 大约五分之二的低收入和中低收入国家自2020年以来平均削减了13.5%的教育支出，尽管略有回升，但在2022年再次下降。¹³⁹ 如前所述 第二章：人类健康， 疫情带来的持续经济、教育和医疗方面的负面影响，不断削弱着公共系统的能力。发达经济体人口老龄化加剧了公共系统的压力，而一些发展中市场人口的快速增长也令其雪上加霜。这是一个潜伏性风险：其影响隐蔽、滞后且具有累积性，但对人力资本和发展的整体实力——而人力资本和发展是缓解其他全球风险影响和可能性的关键因素——却可能造成严重的腐蚀性后果。

今天行动

鉴于债务减免对更广泛的金融稳定构成风险，及时且更大幅度的债务减免能够帮助脆弱国家更快地恢复发展进程，并降低未来违约的可能性。可以通过多种机制激励私营部门参与债务重组，包括发行具有更强法律保护的新债券、做出损失恢复承诺以及使用价值回收工具——后者能够使私人债权人从债务国未来的发展中获益，例如哥斯达黎加、阿根廷、希腊和乌克兰的GDP挂钩工具。¹⁴⁰

作为更全面的债务重组的补充机制，可能会增加债务换发展交易的部署（见 第二章第二节：自然生态系统尤其是在气候积极适应方面，这有助于打破气候变化风险与债务脆弱性之间的关联。¹⁴¹ 然而，这不应仅限于环境问题。社会债券发行量已增长七倍，2022年达到1480亿美元，主要投资于医疗保健、教育以及中小企业。¹⁴² 虽然债务互换可能无法在特定目标之外创造财政空间，但与可持续发展目标挂钩的附加条件可能会增强债权人考虑债务减免的意愿，尤其是在其他形式的财政支持（包括债务减免和有条件赠款）可能性较低的国家。¹⁴³

最后，我们不太可能像现在这样加倍举债来缓冲下一次危机。对那些尚未濒临债务危机的国家采取更积极主动的措施，有助于降低主权债务传染的系统性风险。认识到债务、气候影响和粮食安全这三重危机同时存在，可以将其纳入更灵活、更优惠的融资方式，以帮助脆弱市场。尤其是在气候议程方面，人们越来越期望一揽子计划能够包含赠款，而不是仅仅依赖增加整体债务负担的贷款。¹⁴⁴ 双边和多边风险承保还可以促进急需的私人资本流动，同时，支持能够吸引私人资本的长期项目，例如国际货币基金组织的“韧性与可持续性信托基金”，也至关重要。¹⁴⁵