文章来源:世界经济论坛地缘战略平台

过去十年间,北极理事会(Arctic Council)已经发展成为一个声誉卓著的北极问题研究国际论坛。

如今,该机构又成立了常设秘书处和土著人民事务处,并参与协助成立了其他实体机构,如北极经济理事会(Arctic Economic Council)、北极海岸警卫队论坛(Arctic Coast Guard Forum)和北极海上监管机构论坛(Arctic Offshore Regulators’ Forum)等,威尔逊国际学者中心(Wilson Center)大使David Balton在《北极海洋合作任务组能否交付成果?》一文中如是写道。

自2011年至今的短短几年间,北极理事会作为一个国际论坛就磋商达成了三项具有约束力的新协议:《北极搜救协议》(Arctic Search and Rescue Agreement)、《北极海洋油污协议》(Arctic Marine Oil Pollution Agreement)和《北极科学合作协定》(Arctic Science Cooperation Agreement)。此外,《极地(航行)规则》(Polar (Shipping) Code)和《北极渔业协议》(Arctic Fisheries Agreement)还涵盖了其他国家,协议制定过程独立于北极理事会的标准流程之外。

本末倒置

然而,另一项加强北极管理的举措——成立北极海洋合作任务组(Task Force on Arctic Marine Cooperation)虽然显而易见会对未来产生深远影响,但似乎有些本末倒置。

2015年,北极理事会成立任务组,命令其评估北极圈未来地区海洋计划或其他体制需求。两年来,该任务组积极开展工作,于2017年提交了一份精心撰写的报告,并附上相关建议。

任务组强调,当前北冰洋正面临前所未有的转变,总结指出,北极圈附近的国家可能需要“加强新体制能力建设”,以迎接或将到来的挑战。

职权范围

2017年5月,北极理事会部长会议上“承认当前亟需展开地区合作,推动北极海洋环境的保护工作和可持续发展”,同时也给任务组下达了新的指令:即明确未来可能成立的新附属机构的职权范围,并就现有的北极理事会机制取长补短,提出强化建议,2019年将召开部长会议对此进行考量。

相关人员需考虑进一步采取措施,以改善北极地区的管理,满足地域需求。

在芬兰担任北极理事会主席国期间,任务组曾两度召开会议。此时,要想完成按照要求明确职权范围这一关键任务,看起来已然不太可能。因此,高级北极官员(Senior Arctic Officials)建议,应当等到北极理事会目前正在制定的第一项战略计划完成后,再考虑是否需要成立新的附属机构。

展望未来,相关人员需要考虑进一步采取措施,以改善北极地区的管理,满足地域需求,例如保护北极地区的生物多样性。在这方面,北极理事会既要不失灵活性,又要兼具包容性,因此拥有较大的发展空间。其成员国应为北极理事会提供资金和其他资源。而增加资源供给,必须基于透明度更高及预测性更强的行动纲领,这也是一项必要条件。北极理事会应该简化政权,巩固松散的秘书处部门结构。

具有约束性的协议

关于五项具有约束性的新协议,各方必须确保这些协议能够得到有效落实。目前,这项工作已经在《搜救协议》和《海洋油污协议》的落实行动中逐步展开。

另一大挑战则是,北极理事会和其他致力于解决北极问题的国际组织应当通力合作,结合上述手段,共同搭建一个综合性北极管理体系。

终极思考:如果北极海洋合作任务组未能明确新北极理事会附属机构的职权范围,无法帮助北极地区的国家和人民开展合作,共同面对北冰洋问题,那么就应当公布一项新计划,如地区海洋计划,建立一个北极理事会框架外的机制用以上述运作。

其他地区已有类似的机制可供借鉴。但要想建立这样的机制,同时也需要因地制宜,满足北极地区的特殊需求。在与之休戚相关的各方的共同努力下,建立透明机制。

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责编: 万鸿嘉

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