观点：为什么中国的关键矿产战略不只是地缘政治考量

中国在全球供应链的核心地位和当前紧张的地缘政治局势，已经促使主要经济体开始对中国实施“去风险化”策略。然而，关键矿产的供应越来越令人担忧。

但就关键矿产供应链而言，不应该通过片面的地缘政治视角来看待，而需要对多方面的关键矿产战略有更细致的了解。

虽然中国在全球矿产资源分布中并没有占据绝对的天然优势，但作为全球最大的关键矿产进口国，中国在精炼环节占据主导地位，将加工后的产品供应给世界其他地区。

美国、印度和德国是仅次于中国的进口大国；美国、智利、瑞士和澳大利亚的原材料、半成品或加工过的关键矿产出口也出现了大幅增长。

中国面临着依赖性问题、供应中断和价格波动等常见挑战。作为全球最大的制造业中心和众多绿色技术的来源，中国预计将继续面临许多关键矿产的短缺和供应挑战。

各国政府推出了各种政策应对措施以确保关键矿产的供应。例如，欧盟的呼吁增加国内关键矿产的生产和回收，并建立伙伴关系，促进国外关键矿产部门的贸易和投资。

同样，美国也制定了一项多管齐下的战略，以强化关键矿产供应链，减少对中国的依赖。战略内容包括在“可信赖的合作伙伴”之间实现供应链的回流，与盟友的双边协议，以及在美国主导的矿产安全伙伴关系和印度-太平洋经济框架（IPEF）下建立更广泛的伙伴关系。

与此同时，印度尼西亚、智利、墨西哥和津巴布韦等资源丰富的经济体利用出口限制、资源国有化等其他手段，推动本国加工设施发展。其中最突出的例子就是印尼的镍精炼和电动汽车电池产业。

虽然这些措施都有合理的担忧和战略目标作为支撑，但它们大多专注国内产业，可能会对关键矿产供应链造成重大破坏。

中国的关键矿产战略起源于20世纪70年代的稀土产业，该产业在取得无与伦比的规模和效率的同时，也面临着非法开采、生产过剩、自然资源枯竭和污染等挑战。

因此，中国逐渐形成了一种平衡的发展方式，通过技术、创新和可持续发展来推动产业改革，保护自然资源和环境。

中国的《全国矿产资源规划（2016-2020年）》明确了包括金属和非金属矿产以及能源资源在内的24种“战略性矿产”，同时概述了国家矿产资源产业的总体战略，将内向型和外向型政策相结合。

对内，中国重点发展矿业活动，提高矿产的高效利用并保护、优化产业结构，推进创新，促进循环经济和工业“绿色发展”。对外，则重点推进中外采矿业国际合作。

只从地缘政治角度看待中国的关键矿产战略，容易引发误解和对抗。

2023年G7广岛峰会公报中设想的“去风险化”战略就是一个典型。尽管这一概念被宣称比激进的“脱钩”概念更温和，但二者在政策建议和实际结果方面几乎没有什么区别。

然而，中国对关键矿产的战略发展表明，一种更全面公正的叙述是有必要的。也就是说，这些战略的关键驱动因素一直是中国国内的经济需求和政策优先事项。

十多年前出现过一起与关键矿产有关的典型案例，当时中日东海争端期间，中国限制了对日本的稀土出口。与流行的说法相反，经验数据表明，这些限制源于中国减少稀土出口的努力，并非针对任何特定经济体。

最近，中国对锗和镓实施了出口管制。尽管这一措施同样引发了对经济胁迫的担忧，但人们普遍认为这是对美国限制向中国出口先进芯片和其他关键技术的回应。在这种背景下，双方都以国家安全为由采取了强制行动。

因为中国仍然是全球经济的关键参与者，因此寻求关键矿产供应链改革的措施不应将中国排除在外。

例如，通过让中国参与制定合作机制来解决供应链风险、不透明、非市场政策和不必要的贸易限制，IPEF供应链协议可以产生更好的效果。

或者，也可以利用世界贸易组织等包容性论坛来讨论同样的问题。

基于地缘政治考虑而将中国视为风险的主流叙事，如果目标是尽量减少全球供应链的中断和不确定性，可能会适得其反。一个更加公平全面的叙事是实现连贯、全球协调的政策反应的第一步。

本文作者：

周围欢，新南威尔士大学法学院教授，中国国际商法与国际经济法（CIBEL）中心联合主任

本文原载于世界经济论坛Agenda博客，转载请注明来源并附上本文链接。

翻译：孙芊

编辑：王灿