美欧绿色补贴竞争加剧 发展中经济体面临落后风险

面对气候变化的紧迫挑战，美国和欧盟都开始实施各自的补贴计划，以推动私营部门对可再生能源进行投资。美国的《通货膨胀削减法案》（IRA）已承诺提供4000亿美元的投资和补贴，以减少本国温室气体排放并加速可再生技术采用。通过削减消费者和公司的成本，《通货膨胀削减法案》将有可能大大降低美国的温室气体排放并大幅加强可再生能源投资。

然而，该法案的某些条款，特别是对电池和电动汽车必须在美国本土生产的要求，被批评为是违反了多边自由贸易体系相关协议的贸易保护主义做法。该法案提出对消费者购买电动汽车提供7500美元（约合人民币51360元）税收减免，同时还将对电池和风力涡轮机生产商进行制造补贴。包括欧盟和日本在内的美国贸易伙伴均认为，这些措施违反了世界贸易组织的规则，为美国国内企业提供了不公平的竞争优势。

欧盟贸易专员Valdis Dombrovskis、欧盟委员会副主席Frans Timmermans和欧盟竞争事务专员Margrethe Vestager在《金融时报》的专栏文章中写道：“这一行为激励了产业向美国（再）转移，从而有可能降低欧盟的清洁技术产业基地地位。作为回应，欧盟提出了自身的2500亿欧元绿色补贴方案，即《绿色新政投资计划》（Green Deal Investment Plan）。该计划引入新的税收减免方案，并放松欧盟内部的国家援助规则，从而进一步促进私营部门的可再生能源投资。”

这两个补贴计划虽然都是减少温室气体和加速气候行动的有力之举，但可能会导致贸易紧张局势升级，使发展中国家和新兴经济体处于被动地位。为了实现人类的可持续和包容性增长，在贸易和气候方面进行更广泛的全球合作将是必要的。

美国是世界上第二大温室气体排放国。《通货膨胀削减法案》代表了其联邦政府对清洁能源和减缓气候变化的前所未有的财政支持水平。早期报告显示，该法案自去年宣布以来，已经创造了10万个绿色就业机会。

前加拿大驻世贸组织大使、美国国际战略研究中心（CSIS）经济项目高级助理Jonathan Fried说：“追求创新的成本越低，你就越能刺激创新。在这些受补贴的国家或地区，各种类型的技术和清洁技术都将加速发展。另据估计，该法案将有利于缩小目前政策与美国2030年减排目标之间三分之二的温室气体排放差距。”

尽管该法案对美国本土制造的产品进行了保护，但许多领导人都认为这对地球来说是一个积极因素。比利时首相Alexandre De Croo今年在达沃斯举行的世界经济论坛年会上表示：“我认为，世界应该对美国做出正确行动而感到高兴。我们（欧洲）一直在等待这一刻……这个头号经济强国终于宣布，去碳化是（其）贸易议程的一部分。”

其他欧洲领导人则认为，通过简化气候法规、加快去碳化行动，《通货膨胀削减法案》能成为加速国家间竞争的催化剂。欧盟委员会主席冯德莱恩在世界经济论坛年会的特别致辞中表示，“为了保持欧洲工业的吸引力，有必要与目前欧盟以外的优惠和激励措施竞争……这就是为什么我们将提议暂时调整欧盟内部的国家援助规则，加快和简化（绿色补贴）。实现更容易的计算方式、更简单的流程、更快速的审批。”

欧盟已经提供了以新技术的早期发展为重点的可再生能源融资和补贴。与美国的《通货膨胀削减法案》不同的是，欧盟现有的补贴政策，如德国的可再生能源计划，并不包括产品必须要在本国生产的要求。

然而，随着美国和欧盟之间的绿色补贴竞赛升温，一些人担心其他国家将被甩在后面，特别是发展中国家和新兴经济体。萨塞克斯大学商法学准教授Kamala Dawar解释说：“所有这些补贴的前提都是必须要有钱。难道像罗马尼亚这样的国家也能像德国和法国那样对其绿色能源进行补贴吗？那布基纳法索或巴拉圭呢？”

国际货币基金组织称，发展中经济体占全球温室气体排放量的三分之二以上，并且特别容易受到气候变化的影响。在新冠疫情大流行之后，面对不断上升的利率和不断增加的债务负担，发展中经济体被迫减少支持可再生能源推广的财政预算。根据《联合国可持续发展目标报告》，即使在疫情之前，流向发展中国家用于可再生能源的国际资金也已经从2017年的247亿美元下降到2019年的109亿美元。

这种资金缺口和不断增加的债务压力导致发展中经济体呼吁建立替代融资机制。最值得注意的是，巴巴多斯已经提议对国际发展融资系统进行大规模的改革，即所谓的“布里奇顿倡议”，使得发展中经济体拥有应对和适应气候变化的工具和资源。

美国和欧盟的绿色补贴保护了本土产业和消费者群体，有可能会扩大发展中经济体和发达经济体之间的差距。Dawar说：“（发展中经济体）在绿色能源竞赛中总是会落后，没有知识产权来实施这些政策……所有这些涉及到气候变化的行为都将加剧南北分裂。”

显然新兴经济体没有同样的能力来进行绿色补贴，但它们可以通过“知识外溢”或美国和欧盟因这些计划而增加的生产需求中受益。 Fried解释说，“新兴经济体在这一方面只能被动接受，而不会成为因此产生的创新的缔造者……不过从中期来看，我们仍然可能（在发展中经济体）看到生产力的扩散，因为其他生产因素（如）劳动力成本和受过良好教育的人才，成本都会更低”。

《通货膨胀削减法案》和绿色新政投资计划还可能挑战世界贸易组织和多边自由贸易的基础规则。最值得注意的是，世贸组织的规则明令禁止补贴和其他扭曲性贸易措施，因为这些措施有利于国内生产商而不是外国竞争对手。世贸组织已敦促美国、欧盟和其他成员国共同解决与绿色补贴有关的贸易争端。

世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔－伊韦阿拉在世界经济论坛年会上表示，“这是一个关于补贴去向的问题，以及（如何）鼓励所有相关方都能参与进来……如果说补贴是一场竞赛，那么新兴市场和发展中经济体将没有能力在这场竞赛中竞争。我希望看到一个平衡和细致入微的补贴方案，而非现在这样”。

根据《关税及贸易总协定》（GATT）第一条，世贸组织成员承诺以非歧视的方式对待贸易伙伴，以促进公平和自由竞争。尽管历史上当地成分要求（LCR）屡屡成为世贸组织的焦点，但《通货膨胀削减法案》代表了美国第一次因为提出当地成分要求而违反世贸组织规则。从理论上讲，任何世贸组织成员都可以通过世贸组织上诉机构（该组织的争端解决系统）对《通货膨胀削减法案》提出质疑。然而自2019年以来，世贸组织上诉机构一直处于瘫痪状态，因为美国持续阻挠该机构任命新法官的程序。

美国国际战略研究中心国际商业部美国国际战略研究中心高级研究员Emily Benson认为，“世贸组织是可以发挥作用的。不过，它是否选择去发挥作用以及是否会在政治上能够有所成就，完全是一个独立的问题……我们正在慢慢地从一个多边的、基于规则的谈判方式转向一个更注重双边和诸边的安排。”

本文作者：

Timothy Conley，世界经济论坛数字参与专员

Kimberley Botwright，世界经济论坛可持续贸易部负责人

原载于世界经济论坛Agenda博客，转载请注明来源并附上本文链接。

翻译：左佳鹭

编辑：江颂贤