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中日先后接受世贸渔业补贴协定,两国应如何共同保护海洋健康?

世贸组织《渔业补贴协定》于2022年6月以协商一致方式获得通过。 Image: 世界经济论坛/iStockphoto

Wang Songlin
Friends of Ocean Action, Founder and President, Qingdao Marine Conservation Society
Wakao Hanaoka
Friends of Ocean Action, Founder and Chief Executive Officer, Seafood Legacy Co., Ltd.
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  • 全球渔业每年的补贴高达350亿美元,其中60%以上的补贴助长了过度捕捞行为;
  • 然而,只有包括中国和日本在内的40个国家批准接受了世贸组织的《渔业补贴协定》,还需要69个国家批准该协定才能生效;
  • 中国和日本可以推动扭转局势,努力消除有害的渔业补贴,并代之以积极的公共投资。

长期以来,所谓的“有害渔业”补贴助长了世界各地的过度捕捞和破坏性捕捞活动。近年来,全球渔业补贴每年高达350亿美元以上,其中60%的补贴都被认为是有害的

研究表明,有害渔业补贴会产生全球性影响。一项研究发现,高达37%的有害补贴为在外国水域或公海捕鱼提供了支持。这反过来又对海洋生物多样性、小规模渔民的公平准入和沿海渔业社区的粮食安全产生了负面连锁反应,并对实现联合国各方在2015年与其他可持续发展目标一起一致同意的海洋可持续发展目标(SDG14)产生了重大影响。

世界贸易组织《渔业补贴协定》于2022年6月经各成员国代表协商一致通过。该协定根据联合国可持续发展目标14.6,制定了旨在通过消除有害渔业补贴来保护鱼类种群的多边规则。该协议禁止为非法、不报告和不受管制捕捞(IUU)活动提供补贴,同时限制和禁止为已被过度捕捞的和不受渔业组织管辖的鱼类种群提供补贴。该协议还旨在解决渔船换旗等有害做法,并引入新的透明度规则。

然而,要使这项谈判已久的协定生效,至少需要三分之二的世贸组织成员(即最低要求为109个国家)通过本国政府确认正式接受该协定。截至本文撰写之时,已有 40 个国家确认接受该协定,其中就包括中国(2023年6月27日接受)和日本(2023年7月4日接受)。

打破对渔业补贴的依赖

日本是全球五大渔业补贴国之一。虽然日本的渔获量已经下降到只有高峰期的四分之一,但该行业的许多利益相关者仍然高度依赖这些国家渔业补贴。

在过去10年中,日本渔业和政府都进行了多层次的内部调整,无论是限制采取让渔业仅能在短期内勉强维生的措施,还是共同致力于承担基本的环境可持续发展和社会责任。

因此,日本于2020年开始实施70年来首次进行了重大修订的新《渔业法》,并于2022年开始实施《特定海洋动植物国内贸易法》,这是日本政府为防止非法、不报告和不受管制捕捞(IUU)活动所获海产品进入国内市场而采取的首项措施。

此次正式接受世贸组织关于渔业补贴的协议,是日本向国际社会发出的又一个强有力的信息,表明日本正在调整其国家政策的方向,并致力于促进渔业和海洋利用的可持续发展。

与此同时,中国在过去三十年来也一直是世界上最大的捕鱼国之一,目前占全球海洋捕捞渔业上岸量的 15-19%。这种高水平的野生捕捞生产造成了巨大的环境成本:中国周边的四个海域(渤海、黄海、东海和南海)是世界上过度捕捞最严重的海域之一,而滥捕和高强度捕捞同时导致了严重的营养级联效应。这种多米诺骨牌效应在海洋食物链中传递,导致海洋生物多样性严重丧失。

中国的有害渔业补贴是造成这种环境衰退的一个关键因素,这些补贴使得中国的捕捞能力远远超出了在寻求经济利益的同时保持生态可持续发展的红线。

不过,令人鼓舞的是,在过去十年中,中国不断强化承诺,推动国家渔业走上更可持续发展的道路。例如,中国承诺在2014年至2019年间将国内捕捞船队的燃料补贴减少60%,此外还计划在2020年底前将远洋捕捞船队的数量限制在3000艘。在参与世贸组织渔业补贴谈判的同时,中国还表示有意批准《港口国措施协定》(PSMA),通过严格控制进入港口的海产品渔获量,预防、阻止和消除非法、不报告和不受管制捕捞活动。

除这些措施外,中国各地对恢复巨型海洋动物种群的关注度也在不断提高。2020年,多种鲸鱼、海豚和所有海龟被列为国家一、二级保护动物,这些动物都是过度捕捞和非法、不报告和不受管制捕捞的受害者。与此同时,2021年,中国发布了新的《渔业发展补助资金管理办法》,旨在推动渔业向高质量和更可持续的方向发展。

这些新措施表明,对国内渔业的燃料补贴将被对海洋牧场等活动的补助取代,并将以人工鱼礁的大规模开发和资源增殖为基础。这些措施还承诺实现渔业和水产养殖设备的现代化和基础设施建设,开展渔业资源调查和监测以及最重要的国际条约遵守。

作为世界上两个最大的渔业和海产品贸易及消费国,中国和日本批准世贸组织《渔业补贴协定》,是重塑全球渔业与海洋之间的平衡与和谐的一个重要里程碑。该协定一旦得到世贸组织164个成员中三分之二的正式签署,就将开始生效。然而,只有世贸组织所有成员都采用有效和透明的执行机制,该协定才能充分发挥其效用,消除有害渔业补贴,保障海洋健康、粮食安全和人民生计。

以积极的公共投资取代渔业补贴

对于日本和中国这样的主要渔业和海产品贸易及消费国来说,为促成有意义的变革,核心要义是鼓励采取更明确的行动来消除负面补贴,更重要的是建议用积极的公共投资来取代目前的渔业补贴。

例如,必须采取更多科学行动,评估与《世贸组织协定》相关的渔业活动针对的是过度捕捞、可持续捕捞还是未充分捕捞的鱼类种群;需要公布相关渔业的船队能力以及按物种或物种组划分的上岸量数据;需要披露获得补贴的船只的名称和身份;需要加强种群及其重要栖息地(生境)的养护和管理措施,并以更有时限性的方式评估和公布其效用。

关键的是,要确保有害补贴不会被重新用于支持表面上宣称是可持续发展但实际上可能会破坏重大渔业管理改革的活动。例如,对基于种群增殖和人工鱼礁的大规模海洋牧场进行投资时,应加强科学监测和研究,以证明举措的有效性。

如果不配以现代化的监测、控制和监督措施,用设备现代化或渔业基础设施的投资取代燃料补贴,可能反而会导致捕捞能力和捕捞量的增加。此外,无论是过去的渔业补贴组合,还是大多数拟议的绿色替代方案,都是为了大型工业企业的利益而制定的,忽视了小规模渔民,使得他们日益成为边缘化的社会群体。因此,应将一部分原先的有害补贴重新投资于追求向更可持续未来进行绿色和公正转型的小型渔业。

中国和日本拥有东海这一共同海域和许多共有鱼类种群。因此,两国需要更积极地就国内渔业科学、管理和养护措施进行交流。在管理传统小型渔业并提升其参与度、从而提高近海生态系统的健康水平和社会公平性方面,日本可以起到示范作用。中国和日本可以在区域渔业管理组织(RFMOs)内外围绕渔业科学以及远洋渔业可持续管理和养护措施积极交流信息和想法。

全球范围内的执行和指导

作为全球主要的海产品贸易国和消费国,中国和日本可以共同推动世界贸易组织《渔业补贴协定》在全球的实施。两国还可以发挥重要作用,引导全球社会采用更可持续的消费模式,对依靠世贸组织协定禁止的有害补贴而进入市场的海产品说“不”。

通过共同努力,我们一定能够消除有害渔业补贴。这些补贴对海洋的健康,对中国和日本以及我们共同生活的蓝色星球上的鱼类、渔民和渔业的福祉都造成了严重伤害。

海洋行动之友(Friends of Ocean Action)由世界经济论坛海洋行动议程主办,是致力于快速跟进海洋健康问题解决方案的全球领袖团体。

本文作者:

王松林,海洋行动之友、青岛市海洋生态研究会创始人兼理事长

花冈和佳男,海洋行动之友、Seafood Legacy创始人兼首席执行官

本文原载于世界经济论坛Agenda博客,转载请注明来源并附上本文链接。

编辑:江颂贤

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