国际协议——无论涉及什么主题——都不可能让所有人满意。上周，日本经过一场持续40小时的谈判后通过了新的全球减少灾害风险计划，情况也是如此。
《 仙台框架 》旨在未来15年持续发挥作用。作为今年预计达成的三项可持续发展与气候变化重大协议中的第一项，它吸引了高度的政治关注——当然，这一主题通常不会受到如此多的关注。
谈判进入最后关头时，各方终于就目标、资金和气候变化等棘手问题达成妥协，令人如释重负。谈判结束后，有人表示， 政治角力或许是一个积极信号 ，表明减少灾害风险终于得到了应有的重视。
然而，一些与灾害中最脆弱群体共事的援助机构表示，各方的博弈削弱了新框架；他们尤其失望的是，框架没有提出一项目标，具体推动增加资金，帮助发展中国家加强灾害预防和应对能力。
以下是最终协议中值得了解的10件事，以及被排除在外的内容：
1. 目标： 与前一份框架不同，《仙台框架》设定了七项目标，旨在推动各方保护民众和资产免受极端天气及其他自然和人为灾害的侵害。
这些目标包括到2030年“大幅减少”因灾死亡和受灾人数，减少基础设施以及卫生、教育等服务遭受的损害，并降低经济损失。
其余目标包括到2020年增加制定国家和地方减少灾害风险战略的国家数量；到2030年加强对发展中国家的国际合作；并在2030年前提高公众获取预警系统和灾害风险信息的机会。
这些目标曾引发争议，因为一些国家希望纳入具体的百分比指标。尽管这类指标最终被删除，但降低死亡人数和受灾人数的时限得以保留。专家也对成立工作组制定衡量目标进展的指标表示赞许；他们认为这项工作亟需开展。
2. 资金： 从未有人认为，富裕国家会齐聚仙台，宣布为发展中国家的减少灾害风险措施提供大量新增资金；新框架纳入资金百分比目标的可能性也不大。
但那些呼吁增加资金的人士仍感到失望，因为最终协议甚至没有明确承诺增加财政援助，而是确定了一项含糊得多的目标，即“大幅加强通过充足且可持续的支持对发展中国家的国际合作”。
脆弱国家希望在资金问题上加入“额外”和“可预测”等措辞，但富裕国家政府反对这些表述。日本承诺在未来四年提供价值40亿美元的援助，其中包括为4万人提供培训；但资金来源尚不清楚，其中有多少将以贷款和实物技术支持的形式提供，也不明确。
人们希望，在7月于埃塞俄比亚举行的国际发展融资峰会上，各方会承诺为减少灾害风险提供更多资金。
3. 气候变化： 气候政治在仙台会议上突然成为焦点，甚至一度威胁到会议临近结束时达成协议的前景。这或许并不令人意外，因为根据联合国减少灾害风险办公室（UNISDR）的数据， 近90%的灾害 由极端天气和气候事件造成。
不过，仙台并非商讨如何应对气候变化的场合。一些发展中国家希望灾害协议能够涉及公平原则，厘清谁应为全球变暖负责、因而应提供补偿，以及谁应为其影响造成的损失和损害负责。
框架承认气候变化是“灾害风险的驱动因素之一”——一些政府曾试图删除这项表述——并指出，应在各政府间进程中应对气候变化，同时尊重负责单独气候变化谈判的联合国机构的职权。
重要的是，框架将对发展中国家的支持水平、各国不同的能力，以及它们落实《仙台协议》的能力联系起来。
4. 与2015年其他协议的联系： 会议召开前，发展问题专家批评《仙台》协议草案与联合国气候谈判进程的联系薄弱；该进程将在9月于巴黎达成一项有约束力的协议。专家也批评草案与制定新一套全球发展目标的进程联系不够，后者将于9月在纽约完成。
一些人希望，仙台会议设定的减少灾害风险目标与可持续发展目标保持一致。协议提出协同制定指标，这或许会有所帮助。但批评者指出，最终文本仍几乎没有实质内容来连接这三个进程。
5. 核灾害： 2011年，日本东北海岸遭海啸袭击，随后发生福岛核危机。此后，日本民间社会团体大力推动，确保新的全球计划提及人为和技术灾害；在此前的兵库框架中，这类灾害仅在脚注中出现。《仙台计划》声明，框架适用于由这类灾害以及自然灾害造成的灾难。日本非政府组织联盟称此举为“重大进展”。
6. 卫生： 《仙台框架》大幅提升了卫生议题的重要性，广受赞扬。计划呼吁采取措施保护民众健康，包括减少医院和诊所遭受的损害，确保灾害期间医疗服务持续开展，以及应对流行病和大流行病风险。
这尤其切合当前情况：西非埃博拉疫情暴发已近一年，造成大量人员死亡、经济受损，同时凸显了卫生系统发展不足所带来的脆弱性。
7. 人权： 人权倡导者曾游说，要求《仙台框架》采取坚定的人权立场，因为灾害中人权经常遭到侵犯。最终文本指出，灾害风险管理旨在保护个人及其财产、健康、生计和生产性资产，以及文化和环境资产，“同时促进和保护所有人权，包括发展权”。专家对这项表述表示欢迎。
8. 流离失所： 仙台会议召开前有消息称， 过去四十年里，因灾害而流离失所的风险已翻倍 ；因此，人们对新框架能够处理这一问题寄予厚望。
《仙台协议》指出，在此前10年中，有1.44亿人因灾害被迫离开家园，并敦促制定有效政策应对他们的处境，包括提供安全住所，但没有详细论述这一问题。协议还呼吁各国政府承认移民在减少灾害风险方面能够发挥的作用。
9. 妇女、儿童和残障人士： 妇女权利专家欢迎《仙台框架》声明，认为灾害风险政策和实践需要纳入性别视角，妇女应在灾害预防和应对中发挥领导作用，并在灾害发生时能够获得性与生殖健康保健服务。
另一项积极内容是，协议呼吁依据按性别、年龄和残障状况分类的数据作出决策，从而更好地了解灾害对妇女、儿童、老年人和残障人士的影响。
文本还指出，必须为儿童和青年提供空间和条件，让他们贡献自己的知识和技能；并强调纳入弱势群体、征求他们意见的重要性。
仙台会议因 方便残障人士参与而受到赞扬；200多名残障人士借助盲文文件、手语翻译服务以及为乘坐轮椅的代表安排的交通工具参与了会议。
10. 动物： 经过两年的游说，世界动物保护协会表示，《仙台计划》纳入在灾害中保障牲畜和工作动物安全的必要性，是一项重大成就。这将使更多人在灾害发生后能够重新站稳脚跟。
该组织表示，全球最贫困人口中有超过10亿人依靠动物获取食物、交通和生计；在《仙台框架》中纳入动物保护，将有助于各国政府和社区在灾害规划和准备工作中考虑动物。
本文由 汤森路透基金会合作发布。本文的发布并不意味着世界经济论坛认可文中观点。
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作者：梅根·罗琳是汤森路透基金会记者。
图片：一名84岁的老妇坐在房间外。她独自住在一处临时住房区，该住房区安置着福岛第一核电站事故的撤离人员。路透社/加藤一诚
