全球治理

多年呼吁后塑料垃圾仍未减少 新的全球塑料污染条约将面临什么难题?

建立全球条约是解决塑料污染问题的关键一步。 Image: Pexels/Catherine Sheila

Joel Makower
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全球治理

  • 目前各个国家和组织在治理塑料污染上采取的措施十分零散,而有效解决塑料污染问题还需要全球统一的努力;
  • 关于治理塑料污染的国际文书必须推动清除问题塑料,如餐具、吸管或带色素的PET瓶,并通过再利用和回收来促进其余塑料最大程度的循环;
  • 生产者延伸责任制(EPR)要求生产者对其产品的整个生命周期负责,鼓励其设计更可持续的包装并投资于回收基础设施;
  • 塑料危机的终极解决方案是循环经济。

上周在巴黎,由联合国发起的一场会议使世界各国、商业团体和活动家集聚一堂,推进一项旨在遏制全球塑料污染的条约。

如果该条约考虑周到、覆盖全面,它将可能改变整个塑料污染领域的局面。但这目前只是基于“如果”的设想。我们还未解决的问题是,目前所考虑到的问题是否足以阻止仍在不断恶化、如潮水甚至海啸般的塑料污染问题(包括空包装和其他充斥全球景点和水道中的垃圾)?

去年年底,塑料污染国际文书政府间谈判委员会第一次会议(联合国术语称为INC-1)开启了对制定《全球塑料污染条约》(Global Treaty on Plastic Pollution)的探索。这是一项具备法律效力的条约。后续会议INC-2于5月29日至6月2日期间举行。该会议试图解决条约应该处理的棘手问题,目标是要在2024年准备好一份条约最终草案供批准。

根据联合国4月发布的一份文件,这些棘手的问题包括:有可能地禁止或逐步淘汰某些聚合物和塑料;减少微塑料在空气、水和土壤中的扩散;鼓励产品和包装的循环设计;清理环境中现存的塑料;以及促进公正转型,“包括发展中经济体的非正规废弃物部门的包容性转型”。

不久前我们还在为塑料吸管发愁,而时至今日,我们在塑料污染问题上已经走过了相当长的路。

随着投资者、监管机构、活动家和品牌商日益关注塑料对环境和人类健康的影响,该条约应运而生。例如,去年在亚马逊的年度股东大会上,48%的股东投票支持由活动组织As You Sow提交的一项决议,要求这家电子商务巨头披露其日益增长的塑料包装使用情况。

不久前我们还在为塑料吸管发愁,而时至今日,我们在塑料污染问题上已经走过了相当长的路。

本月,我的同事Jesse Klein报道,倡导组织CDP宣布将开始收集有关企业塑料使用的数据,向公众揭露企业是如何加剧塑料垃圾危机的。企业被要求披露其“问题最严重”的塑料聚合物、耐用塑料和塑料包装的生产和使用情况。

在所有这些动向的背后,塑料生产和消费还在持续增长。据经济合作与发展组织,在21世纪的前20年里,全球塑料产量翻了一番。根据其《全球塑料展望:到2060年的政策情景》(Global Plastics Outlook: Policy Scenarios to 2060),到2060年,全世界的塑料垃圾将增加近三倍,其中大约一半被填埋,只有不到五分之一被回收。

该报告写道:“如果不采取彻底的行动来遏制塑料需求、延长塑料产品寿命并改善废物管理及其可回收性,随着人口和收入的增加,塑料使用量会呈现几乎三倍的增长,塑料污染也会随之上升。”该报告估计,2060年几乎三分之二的塑料垃圾都将来自包装、低成本商品和纺织品等短生命周期的物品。

在INC-2召开之前,还有其他关于塑料问题的报告得到发表。上上周,联合国环境规划署(UNEP)发表了《切断根源:全世界如何终结塑料污染,创造循环经济》报告,研究了解决塑料影响所需的经济和商业模式,包括从“一次性使用经济”向“再利用型社会”转变以及开发可持续的塑料替代品。同周,世界自然基金会(WWF)发表了《分解高风险塑料产品》报告,“明确了对环境最具破坏性的塑料产品,并提出了消除、减少或安全管理和循环使用这些塑料所需的全球控制措施”。

供给侧还是需求侧?

那么,一项全球条约能如何改变塑料污染领域的现状呢?我最近邀请了几位一直关注此问题的观察员来对该条约的前景做出评论,以及该条约需要做出什么规定才能改变塑料消费和废弃物的增长曲线。

“我们之所以需要一项条约,是因为虽然塑料是一种在全球交易的商品,但大家都在按不同的规则行事,”领导世界自然基金会全球倡议“净塑自然”的John Duncan对我说,“因此,我认为制定全球条约非常重要,它可以带来标准化,树立全球规则,打造一个公平的竞争环境”。

Duncan还说,供给侧和需求侧是两种基本的解决方法。供给侧的举措包括对塑料生产设置上限,增加回收塑料的供应,以及提高塑料和替代材料及产品的可持续性。

“这相当具有挑战性,”Duncan说,“其诸多要求之一就是改进回收系统,此前的回收系统一直无法很好地集中和处理大多数类型的塑料。“如果试图从供给侧来解决这个问题,可能会自寻死路。”

Duncan表示,大范围禁令同样存在问题。“我们很容易默认‘塑料是恶,我们需要摆脱它’。但我认为这是一种非常天真的想法。塑料有许多非常重要的应用,但我们往往会忽略这些应用。”

平衡供需侧是条约谈判者面临的棘手问题之一。

需求侧的解决方案包括帮助增加对再生塑料的需求,在价格和性能方面为原生塑料和再生塑料塑造公平的竞争环境。这可能涉及对原生材料征税、树立回收成分标准、提出有针对性的采购要求,进行消费者教育等一系列措施。

平衡供需侧是条约谈判者面临的棘手问题之一。

蒙特利尔还是巴黎?

另一个关键问题是:该条约的关注点应该是狭义还是广义的?狭义即是像1987年《蒙特利尔议定书》那样,该议定书在很大程度上淘汰了破坏臭氧层化学品的生产和使用。广义则是像2015年关于气候变化问题的《巴黎协定》那样。

每一种方式都有其优缺点。

《蒙特利尔议定书》的关注重点是一类具体的化学品,其使用几乎完全是在企业间。该议定书有明确的目标:那就是严格管制破坏臭氧层物质的生产和使用。

这一议定书发挥了作用。Duncan指出:“目前是臭氧层是100年来最厚的,我们确实成功做到了这一目标。”

相比之下,《巴黎协定》则围绕着全球经济设定了广泛的目标,无论是电力生产和农业又或是运输和建筑环境,同时涉及了企业和消费者主体。每个国家需要自主决定行动措施、设定目标,尽管这些单个目标加起来并不一定符合《巴黎协定》的总体既定目标。不过,该条约还是动员了所有国家都参与其中,处理甚至重塑一系列经济活动。

“全球所有行业都在使用塑料,”海洋恢复联盟的创始人和董事总经理Doug Woodring(偶尔也是GreenBiz的撰稿人)表示,“塑料类型非常之多,没有标准化,并且在世界各地都有交易,所以解决塑料问题并不是切断根源就能做到的,而这正是蒙特利尔议定书的目的。”

难题就在此:蒙特利尔议定书的目标明确,围绕着一小部分化学品;而《巴黎协定》则是广泛的、灵活的,并且要由每个国家或地方实体来自主执行(并解释)。

当然,无论是活动人士还是商业利益集团(化石燃料和化学品生产商以及主要品牌)都将全力以赴地寻求达成对话。12月在乌拉圭埃斯特角城举行的INC-2主要关注的是程序性问题,活动人士抱怨“一些主要污染企业出现在谈判过程中,并且(联合国环境署)未公开有多少这样的污染企业躲在非政府组织的标志后面”。

企业的反应

无论是要推动还是组织一项全球条约的诞生,企业都会有充分的理由。“企业面临的挑战是,每个国家都有5到10或15条法规,而其规定方向可能迥异,”世界自然基金会的Duncan说,“一些地方在推动可生物降解或生物基塑料,而一些地方却在禁止塑料。企业的想法可能是,‘如果有一个能协调所有这些东西的系统,我们的成本实际会更低。’这将产生很大的意义。”

Duncan是“全球塑料条约商业联盟”(Business Coalition for a Global Plastics Treaty)的秘书处联合负责人,这是其在世界自然基金会工作的一部分。该联盟代表了塑料价值链上的80多家金融机构、非营利组织和企业,他们享有共同的目标。他们认为该条约能够加快三个领域的进展:通过循环经济减少塑料生产和使用;增加“所有必要塑料”的流通;以及防止和补救 “难以消除的微塑料和大块塑料泄漏到环境中”。

还有一些商业团体对遏制塑料生产行动并不那么热衷,包括总部设在华盛顿的美国化学理事会(ACC),其成员代表大型化工和石油公司。路透社去年报道称:“根据10月21日该贸易集团密件抄送的电子邮件,ACC正试图建立一个大企业联盟,目的是引导条约关注重点远离塑料生产限制。”

还有一个团体“塑料循环全球合作伙伴”(Global Partners for Plastics Circularity),这是化学协会国际理事会(“代表全球化工行业的喉舌”)的合作项目,倡导循环经济。“在这种经济模式中,应该可持续地重新利用或回收塑料产品和包装,而不是丢弃它们。同时要用全球协议来激发行业创新和全球对塑料循环的投资。”也就是说,其主要重点是末端治理,即塑料使用寿命结束后的处置方法,而不是完全减少塑料的使用或开发无污染的塑料替代品。

必须指出的是,行业联盟往往无法为塑料危机提供实质性和有效的解决方案。对于那些造成塑料危机的行业所领导的联盟来说,尤其如此。

正如Jeva Lange最近在新闻稿Heatmap Daily中所写的:“塑料是化石燃料行业的最后阵地。”

Duncan认为:“问题在于,在条约层面,我们必须克服个别国家或企业为自己具体利益而战、而不是着眼于大局的问题。”此外,他还表示:“我们通常会关心改变的成本,而难以理解改变带来的机会。”

仅仅把塑料看成关于垃圾的问题非常天真,因为实际并非如此。这是一个系统性问题。

还有一个问题让企业的反应进一步复杂化,即目前还不清楚领先品牌在减少或消除塑料垃圾方面做出的承诺有多少正在进行中。

“不幸的是,目前并没有很大进展,”CDP北美企业和供应链负责人Simon Fischweicher告诉我,“虽然围绕一次性塑料的政策有所增加,企业对一次性塑料的承诺有所增加,但塑料垃圾并没有减少。塑料生产和浪费的数量反而增加了。至少在美国,85%的塑料最终都会被填埋。因此,在回收、再利用或减少一次性塑料使用的任何环节,真的没有什么进展。”

Fischweicher说,相关数据的匮乏,以及塑料与气候危机之间的关联,促使了CDP近期推出了塑料披露倡议。

“我们决定,为了解决气候危机,就必须要解决自然危机,其中就包括海洋健康,”Fischweicher表示,“塑料污染和微塑料颗粒已经严重损害了海洋健康和生物多样性,而海洋是主要的碳汇,对人类社会和整个自然界至关重要。”他认为该条约可以大大推进这一目标。

塑料是否以及如何能够与气候和生物多样性一样成为值得制定全球条约的重大问题,将有赖于巴黎的参会代表决定。但Doug Woodring等批评者已经指出了条约的一些缺陷。

Woodring告诉我,首先,该条约“不涉及现存塑料”,也就是不会涉及到“任何可以得到回收并以某种方式重新利用的现有塑料,即使是可以回收后用于能源、用于混凝土、沥青或替代胶合板的新材料也不涉及”。

此外他说,拟议的条约更多的是对现有系统的调整,而不是对其进行重新构想。“该条约没有重新思考如何以更好的方式收集塑料,并将其运送至已经做出重大承诺要重新利用这些塑料的品牌企业。这是一个没有得到解决的巨大缺口。”

John Duncan对此表示同意。“仅仅把塑料看成关于垃圾的问题非常天真,因为实际并非如此。这是一个系统性问题。我们希望把正确的材料用在正确的地方。但当它们已经被用在正确的地方时,我们还需要正确的系统来进行有效管理。”

但即便是这些批评者也认为条约谈判能够带来希望。

“这是一个多阶段的过程,而该条约谈判正处第二阶段,”Woodring表示,“条约讨论不会就此结束,而是会为下一个多阶段过程做预热。”事实上,联合国已经制定了未来的会议计划:11月在肯尼亚举行INC-3;明年春天在加拿大举行INC-4;2024年秋天在韩国举行INC-5。

Woodring总结道:“我认为,无论该条约谈判的最终结果是什么,都会带来很多好的成果。”

本文作者:

Joel Makower,GreenBiz集团主席兼执行编辑

本文与Greenbiz合作发布,原载于世界经济论坛Agenda博客,转载请注明来源并附上本文链接。

翻译:张一凡

编辑:江颂贤

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