• 发展策略正成为中美两国之间意识形态竞争的一部分。
  • 中美两国都在寻求捍卫或扩大自己的势力范围。
  • 多边机构需要努力防止发展议程受到地缘政治紧张局势的损害。

在整个冷战时期,国际发展本身就是重要的政策目标,也是超级大国的竞争舞台。 美苏两个超级大国在冷战时代的全面对峙,也包括了发展模型的竞争——一方面是市场导向和民主制度,另一方面是共产主义经济学和一党专政。

美苏两股势力都没有将他们的经济/政治支持局限于同一阵营(治理模式一致的国家),而是在可能的情况下试图扩大其模式的覆盖范围,并组建及巩固意识形态盟友。 简而言之,发展政策是建立和捍卫势力范围更广泛努力的一部分。

随着冷战的消退,这种意识形态的竞争也随之谢幕。 在没有竞争对手或其他选择的情况下,西方可以自由地为自己的模式辩护,并且在其推行的政策工具中(包括国际组织和多边开发银行)掌握大部分影响力。

后冷战时期始于“华盛顿共识”——国际金融机构在发展中国家广泛推行自由主义经济学。但随着时间的流逝,越来越多的权重转移到了真正的消除贫困的任务以及国家对发展策略的拥有上。“千年发展目标”正是朝着这个方向迈出的重要一步。在此之后,捐助者和受援者之间的政策接触日益深入,最终转向了更加真挚的伙伴关系模式。 可持续发展目标(SDGs)使这一概念更进一步,认识到即使是富裕国家也必须解决普适层面的发展议程——例如不平等和可持续性。

但是,在就可持续发展目标(SDGs)进行谈判时,地缘政治格局也在发生变化。

起初,这些动态在很大程度上是良性的。 最重要的是“新兴”国家的崛起,这让多达60多个国家的10亿多人口摆脱了贫困,从低收入国家向中等或中等偏下收入国家转变,同时减少了国际体系中的政治失衡。 在全球金融危机期间,这些变化似乎预示着生机勃勃的多边主义,以及与其保持一致的新多极化。

然而,与此同时,北亚的军备竞赛日趋激烈,美国意识到自己正在日益失去影响力,中国的自信心得到增强,俄罗斯则认为自己有机会削弱西方——所有这些元素加在一起,在世界顶级军事强国之间产生了日渐加剧的紧张关系,东欧和东亚的火花更是进一步恶化了局势。 有那么一段时间,这些紧张关系仅局限在战略领域,人们对于经济增长和共同利益的总体意识让合作得以继续。特别是新20国集团(G20)的制度安排,让发展议程和可持续发展目标得以免受战略紧张局势的困扰。

下列三个事件的出现,让地缘政治动态开始出现“有害”趋势:阿拉伯之春、乌克兰的迈丹起义、以及日本/中国在钓鱼岛(日称:尖阁诸岛)附近的冲突。地缘政治动态中的紧张关系和互相竞争,逐渐演变成大国政治。 从那以后,这些紧张局势已逐渐蔓延到国际政策的诸多领域——毋庸置疑的科技竞争(特别是围绕5G和海底数据电缆的竞争),一定程度上的能源政治,有目共睹的贸易争端,甚至是最近对全球公共卫生问题的工具化。如今,发展也成为了潜在的问题。

在国际政治光谱的另一端,有人将发展问题视为世界上两个最大国家美中之间日益激烈的意识形态竞争的一部分。关于中美之间的竞争性质,意识形态还不是普遍或标准的参考系,这两个大国将要在什么方面开展竞争也不是显而易见的。但是越来越多的西方人认为,中国日益巩固的一党专政,中共十九届二中全会的修宪举措,以及政府对关键经济部门(尤其是技术部门)日益严格的控制,意味着西方不能再把中国简单看待为一种国家资本主义的变体,而是另一种完全不同的经济模型——这种模型既不利于市场经济学,也不利于民主或自由主义价值观的传播。再加上围绕中国技术传播与技术出口(特别是服务于大规模国家监控的技术)的紧张关系,给中美竞争投射了越来越多的意识形态元素。

另一种解释是简单的商业竞争。 与其他同中国打交道的鹰派美国官员相去甚远,汤姆•多尼尔(Tom Donilon)辩称道,“中国的高科技重商主义威胁着美国的经济竞争力和国家安全”。 这里的问题是,发展不再是从富裕国家向低收入国家转移资金的问题。 相反,大型中等收入国家发挥着关键作用,让其发展问题与全球总体经济增长紧密联系在一起,也与世界最大市场的对外经济政策紧密联系在一起。

也许最简单的解释最有说服力的解释是这样的:中国(在俄罗斯和其他国家的支持下)和美国(在其民主盟友的支持下)都在试图捍卫或扩大自己的势力范围。 这不是传统意义上的“势力范围”(通常是受区域限制的),而是广义上的“软实力安排”——推进外交利益,在国际机构中投票,签署贸易安排,落实港口和基础设施安排,并在其他领域发挥影响。 就中国而言,其目标是限制对自身治理的批评,并限制外国阻碍中国发展的能力; 而中国更具扩展性的发展目标则是要建立自己的影响力网络与实质性网络(与中国形成互通互联关系的国际端口和连接点)。

但是,即使是这样一种“软安排”也蕴含着中国自己的“治理意图”。 正如尼日利亚学者肯·奥帕洛(Ken Opalo)所说:“中国对非洲经济的大举渗透,动摇了一些非洲领导人坚持民主常规的动机。”

所有这些行为可能都不会直接阻碍可持续发展目标SDGs本身,因为参照SDGs的大部分目标都和政治无关——只有第16条可持续发展目标明确提及司法和法治机构。 我们仍有一线希望——相对于冷战时期的国际动态,许多有问题的国家在经济上和制度上都得到了发展,与冷战最激烈时期相比它们也更有能力捍卫自己的利益和国家战略。 与过去几十年相比,现在的区域组织要复杂得多,它们在控制主要大国最有害的政策本能方面,也发挥着重要作用。

但是,如果美国和中国及其各自伙伴国家,越来越多地将发展中国家视为彼此竞争甚至对抗的区域,将会损害整个世界的发展努力。 在一些能力虚弱的国家,我们已经看到了代理战争的影子。我们需要限制国际政治中的超级力量,努力发展更具建设性的中间权力机构和多边机构,才能够防止全世界的发展议程成为日益加剧的地缘政治紧张局势的另一个受害者。

本文作者:

Bruce Jones,布鲁金斯学会国际秩序与战略项目主任

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翻译:陈达铿

编辑:王思雨