本文是世界经济论坛“地缘战略平台”系列的一部分
伦敦威斯敏斯特袭击事件发生一年后,被称为ISIS或ISIL的伊斯兰国已失去其所控制的大部分领土。但ISIS及其他遍布非洲、中东和东南亚的组织所构成的威胁依然存在。
无论是近期还是过去20年,国际合作一直是反恐成功的关键。但随着集体安全受到威胁,恐怖主义再次演变,新的优先事项应当是什么?
在所有战场上,即便是最具动能打击性的战场,有一个共同的教训:应对迫在眉睫的威胁,必须同时促成长期解决方案。针对战术目标发动的猛烈打击,若未纳入旨在应对威胁根源的广泛而深入的方案之中,便毫无价值。
在叙利亚和菲律宾南部,军方将盘踞城市的恐怖分子逐出的经验,以及在欧洲首都和印度尼西亚应对零星袭击的经验,都强化了一点:必须让当地社区及其服务的各级政府机构共同参与反恐。
社区参与
在收集情报、对潜在恐怖分子进行去极端化和重新融入社会的工作中,以及在事件发生后遏制种族主义和可能造成灾难性后果的仇恨犯罪方面,社区和地方当局的作用已被证明至关重要。
国家的角色已逐渐转变为支持社区作为第一线力量,与其说是介于社区与恐怖分子之间,不如说是如此。体现这一理念,英国内政大臣萨吉德·贾维德(Sajid Javid)宣布了一项重大转变,即调整各方努力的平衡,使安全机构此前掌握的信息可向地方当局披露。但落实这一“社区优先”理念的挑战在于,要找到将情报转化为成果所需的资源与专业能力。这将要求在反恐和国防预算以及国家资源之中谨慎地进行重新平衡。
数字武器
数字传播的材料产生的腐蚀性影响,已体现为一种现象:某些恐怖分子并非从战场归来的人员,而纯粹受其所接触的图像和文字煽动。他们是“想象中的哈里发国”的成员,被虚构的现实驱使,以至于实施自杀式暴行。打击假新闻和宣传如今已被政界人士视为一项行动优先事项,在反恐和反激进化工作中尤为如此。
但解决方案并不完全取决于政府。一些社交媒体公司已设立反恐团队,这明确表明其责任意识日益增强。在各司法管辖区之间达成数据利用协议既重要又困难,但任何有意义的应对数字恐怖主义的新联盟都必须纳入科技公司。
归国的战斗人员所具备的高端作战经验(尤其包括制造和使用简易爆炸装置的经验),加上那些通过网络受到激进化影响的人员,显示了反恐挑战的规模。经验表明,持续、累积的努力比激进和戏剧性的举措更为有效:从完善针对归国人员的立法到促进跨境合作,从解决社会脆弱性问题到投资教育,尤其是开展耐心的侦查行动。
国际合作的变化
国际恐怖主义并无减弱迹象。滋养它的意识形态和专业能力即便不是在增长,也至少没有消退;而恐怖主义所利用的开放社会的脆弱性,理应被维持(大体上)而非减少。国际社会在过去50年间,已成功调整其应对方式,以应对威胁的一波又一波演变,尽管并不完美,有时也姗姗来迟。
国际合作的水平已从受影响国家之间临时性、以危机为导向的应对,转向建立常设机制,旨在使其持久稳定并免受政治干扰。
印度尼西亚国防部长莱亚米扎德·莱亚库杜(Ryamizard Ryacudu)于今年1月推出了“我们的眼睛”倡议,明确意在效仿其他地区正式、持久的情报合作所取得的成功。印度尼西亚与东南亚国家联盟(东盟)成员国还同意将苏禄海地区的三国联合巡逻从海上扩展至空中领域。尽管过去十年的一些政治前提正受到质疑,但这并不意味着安全合作会衰退。
一项关键考验在于,在英欧脱欧谈判期间,情报合作与数据共享能否免受欧盟体制和政治的影响。英国与欧盟近期的表态表明,这一点不会轻而易举。除了英欧合作若未能维系将对欧洲安全造成的损害外,这还将向世界其他地区发出令人沮丧的信号,尤其是那些欧洲安全机构费尽心力使其相信独立于政治的合作之价值的国家。
团结一致至关重要
即便已建立相关机制,艰巨的工作可能仍在前方。例如,实际挑战包括:确保在应对不断演变的威胁方面保持战略优势,尤其要依靠创新技术;以及必须在支持国家和国际努力之间作出艰难抉择。但要实现长期成功,合作伙伴必须以对标准的集体承诺和持之以恒的努力作为基础来开展交流与联合行动,而不是依赖交易式的预期和狭隘的国家优先事项。
恐怖分子已打破边界,因此应对之道也需超越地理与政治的界限。在贸易保护主义抬头、政治民族主义兴起之际,这一挑战尤为严峻。尽管安全合作具有很高的价值、颇具吸引力,但它终究是一匹不能在国家间谈判中被用来交易的“马”。
俄罗斯和中国在应对恐怖主义的方式中所体现的价值观,与欧洲机构的价值观之间仍存在深刻分歧
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团结一致至关重要。多边努力的中断与停滞会留下恐怖分子将加以利用的漏洞,这一点在航空安全和法律体系中已有所体现。正如德国国防部长乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)近期所言:“打击一个网络需要一个网络。”
此外,仍存在一些重要的国际离群者。中国和俄罗斯,以及在一定程度上的印度,是尚未融入多边努力的三个主要力量。例如,俄罗斯和中国在应对恐怖主义的方式中所体现的价值观与欧洲机构的价值观之间,仍存在深刻分歧。
今年香格里拉对话会(由国际战略研究所主办)的一个反复出现的主题是,来自26个国家的国防部长呼吁维护以规则为基础的秩序。过去20年表明,在打击那些企图破坏这一秩序的恐怖分子的斗争中,维护该秩序尤为重要。
许多东盟国家明确表示,该地区面临的最严重威胁如今是恐怖主义。这并非因为恐怖主义可能是对生命和财产造成最大伤害的根源,而是因为它是一种从内部产生、从内部摧毁社区与国家的威胁。确保穆斯林社区不被恐怖分子扰乱、不被剥夺该地区的经济机会,这一挑战本身就足以证明未来五十年持续投入的必要性。
美国的承诺与国家资助的恐怖主义
要使国际反恐努力取得进展,有两件事不能发生:美国的战略收缩,以及中东和印太地区各国在选择打击哪些恐怖分子时有所偏颇,或者更糟的是,将恐怖分子作为战略武器加以资助。
就第一点而言,美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)针对印太地区的安全与法治作出了坚定承诺,即“通过伙伴关系而非依附关系”实现。美国在其他地区的承诺也依然稳固。
就第二点而言,资助或纵容特定恐怖组织将严重损害集体努力。恐怖分子不应被“转移”至各个地区或各类斗争之中。过去20年恐怖主义散布的教训是,在一个战场习得的技能,即便不能以物理方式,也将以数字方式扩散至其他战场。棉兰老岛、拉卡以及欧洲各国首都,对伊斯兰国而言是一个统一的作战空间,对于那些反对恐怖主义的人而言,也理应如此。
国际反恐的新优先事项,国际战略研究所约翰·雷恩(John Raine)
