随着时间推移，自然灾害发生的频率有所上升。1970年至2010年间，约有330万人丧生（平均每年82,500人死亡），财产损失超过2.3万亿美元，相当于同期全球累计产出的0.23%。灾害发生后，政府应能够迅速提供有力的紧急救援援助，并开展重建。事实上，重建应当做得更好。然而，各国和各时期灾后财政应对的平均水平接近于零（Melecky 和 Raddatz，2008，第2表）。 [1] 这一结果可能源于各国应对方式高度异质，其中也包括可用财政空间不同，以及私营部门配合政府应对的能力各异。除了做好充分准备，拥有灾后应对所需的可用资源也至关重要，而金融发展或许能有所助益。
自然灾害的直接成本通常以损失、人员伤亡和产出损失来衡量。此外，自然灾害还可能对公共财政，尤其是债务可持续性，构成重大问题。重建灾害中被毁的公共基础设施，需要增加政府支出；与此同时，经济活动收缩可能削弱政府征税能力。此外，政府还需要资源向受灾民众提供紧急救济、援助和社会救助。
灾害对公共财政和债务可持续性的影响，取决于政府如何应对灾害。如果政府能够动员财政收入、从国内或国际市场借款，或受益于此前签订的财政保险，就可以增加重建和救灾支出。然而，如果政府没有这些融资选择，就必须维持甚至削减支出，并可能加重灾害造成的经济成本。
政府选择如何组合支出、收入和借款，可能取决于其获得债务融资的能力、借款成本以及对政府服务的需求。例如，拥有发达债务市场、能够以较低成本借款的国家，灾后可能更倾向于通过借款应对，而非通过征税动员收入或削减支出。而私人保险市场覆盖大部分重建成本的国家，可能会更专注于紧急救济，面临较小的资金需求，并适度增加支出。
在一篇近期论文中， Melecky 和 Raddatz 分析了自然灾害后的财政应对，并考察债务市场发展和私人保险普及率提高能否增强这些应对。研究使用了高收入和中等收入国家1975年至2008年的年度数据 [2] ，估算结果显示，债务市场发展程度提高，能使各国在自然灾害后将政府支出增加约55%。尽管金融发展程度较高的国家财政赤字增幅更大（75%，而金融发展程度较低的国家为10%），但高效债务市场能够动员的额外资源，有助于显著减轻灾害的宏观经济成本。
此外，保险普及率较低的国家在灾后将政府赤字扩大15%（而保险普及率较高的国家没有扩大赤字），但它们减轻灾害负面后果的成效不及保险普及率较高的国家。保险普及率较高的国家可以利用保险赔付款项恢复生产能力，只需付出较小的财政努力，就能缓解灾害的宏观经济成本。
总体而言，金融发展程度较低国家的产出损失似乎相当于GDP的2%–10%；相比之下，金融发展程度较高的国家平均没有显著损失。然而，与债务市场发达的国家不同，保险普及率较高的国家无需通过赤字融资来支出，即可减轻灾害的经济成本。
这项分析传递了重要的政策信息：可以运用金融发展政策来增强财政应对灾害的能力。具体而言，债务或保险市场更发达的国家受灾害影响较小。不过，保险普及率似乎无需增加财政负担，就能减轻灾害的宏观经济后果，因此事后效率更高。
尽管研究结果涉及私人保险普及率，财政保险政策也可能产生类似的正向对冲效应，有助于加强灾害救济应对和灾后重建，并以财政可持续的方式进一步减轻灾害的实际后果。通过财政保险，政府可以购买将部分自然灾害金融风险转移并分散至国际金融市场的金融产品，从而避免自然灾害发生后危及财政可持续性。然而，这些产品在定价和成本效益分析方面面临挑战，往往使各国对采用它们犹豫不决，因为它们认为可以依靠当前支出和官方援助来承担灾害的财务成本。
近期经验表明，尽管存在这些挑战，各国仍希望将某种风险转移机制纳入气候变化风险缓解战略。这些机制包括与国际金融机构达成的应急债务安排，例如斯里兰卡与世界银行签订的灾害延迟提款选择权（Catastrophe Deferred Drawdown Option）， [3] 或真正的保险风险共担机制，例如加勒比灾害风险保险基金。 [4]
本文最初发表于 世界银行“金融万象”博客。
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作者：Martin Melecky 是世界银行南亚首席经济学家办公室首席经济学家。Claudio Raddatz 于2014年3月获任智利中央银行金融政策司司长。
图片：尼加拉瓜 Siksayari 村，米斯基托原住民搬运世界粮食计划署分发的粮食援助。路透社/Antonio Aragon/Pool
