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饱受冲突困扰的棉兰老岛居民今年投票批准一项具有里程碑意义的和平协议人们希望这能标志着东南亚最血腥、最难以解决的叛乱之一走向终结。自20世纪70年代初以来，分离主义者一直对马尼拉中央政府发动武装斗争，寻求完全独立，或为该地区受压迫的摩洛穆斯林人口争取更大的政治自治。此前，1976年、1989年和1996年的和平协议均告失败，和平曙光也都转瞬即逝；过去一年则取得了重大进展。
2018年7月，一项历史性和平协议签署，签署方为罗德里戈·杜特尔特总统领导的政府与棉兰老岛最大的穆斯林叛乱组织摩洛伊斯兰解放阵线（MILF）。该协议即《邦萨摩洛组织法》（BOL），提供了所需的立法依据，以建立一个新的自治区域，取代存在缺陷的穆斯林棉兰老自治区（ARMM）。
1月和2月分两天举行了全民投票，各辖区均须获得多数支持才能批准BOL。投票率超过85%，居民以压倒性多数支持拟议的新区域，该区域将称为穆斯林棉兰老邦萨摩洛自治区（BARMM）。
在原有ARMM的巴西兰、南拉瑙、马京达瑙、苏禄和塔威塔威五省，共有154万人投赞成票，仅有19.8万人投反对票。ARMM以外地区投票结束后，结果显示哥打巴托市也投票支持加入新的BARMM，并将成为其政府所在地。北哥打巴托省有20多个村庄投赞成票，这将确保BARMM的面积和人口都超过其前身ARMM。
新辖区将设有自己的民选议会，共80名议员，由一位首席部长领导。该区域将获得在其辖区内征收税款的75%，同时受益于中央政府拨款，并更好地分享自然资源收入。叛乱组织领导人也希望，新区域能显著改善存在缺陷的ARMM；后者一直与腐败问题相关，并因自治有名无实而受到批评。
马拉维事件后的袭击
政府和MILF寻求和平的同时，多个与ISIS结盟的团体仍在活动。马拉维围城战的主要参与者阿布沙耶夫组织（ASG）和马乌特组织，尽管在冲突中损失惨重，仍然存在。ASG重新开始在其位于巴西兰、苏禄和塔威塔威偏远岛屿据点发动袭击；据信，马乌特组织仍在南拉瑙招募人员。邦萨摩洛伊斯兰自由战士组织（BIFF）是该地区最强大的圣战组织，在马京达瑙、北哥打巴托和苏丹库达拉特省约有400名战斗人员。
这些团体实施了一系列引人注目的袭击，意在破坏和平进程。去年7月BOL签署仅五天后，一名与ASG有关联的摩洛哥自杀式炸弹袭击者在靠近拉米坦市的一处军方检查站引爆炸弹，造成11人死亡。BIFF在苏丹库达拉特的伊苏兰镇发动的爆炸袭击发生于8月28日和9月2日，造成5人死亡、49名平民受伤。2018年末，BOL签署后简易爆炸装置（IED）袭击激增，此前BIFF领袖人物阿布·米斯里·马马发出严厉伊苏兰警告：BIFF领袖人物阿布·米斯里·马马警告：“我们不支持自治，[并将]继续为独立而战。”
袭击持续到了2019年。1月27日——时间恰好选在两轮BOL投票日之间，意在造成最大破坏——两枚炸弹在霍洛一座挤满人群的大教堂内爆炸，造成22名礼拜者死亡。这次袭击提醒人们，圣战组织仍执意要粉碎菲律宾南部脆弱的和平。
与ISIS有关联的武装分子也在战场上与政府军发生冲突。去年，棉兰老岛本岛共发生119起与摩洛和伊斯兰主义团体有关的冲突，其中至少83起涉及BIFF。
BIFF派系与菲律宾武装部队（AFP）之间的冲突导致173名武装分子和21名政府军士兵死亡。马乌特组织在南拉瑙与军方发生零星交火；而阿布沙耶夫组织（AKP）则在萨兰加尼和南哥打巴托发起了数场枪战。去年，棉兰老岛至少有91,485人因涉及与ISIS有关联团体的冲突而流离失所。
BIFF的大本营马京达瑙也成为日益严峻的IED威胁中心，共发生19起袭击，其中大多针对路边的军方和菲律宾国家警察（PNP）车辆。
与此同时，ASG在巴西兰、苏禄和塔威塔威偏远岛屿的藏身处于2018年与军方发生63起武装冲突，造成161人死亡，并导致至少5,000名平民流离失所。
这些数据表明，与ISIS结盟的团体仍在活动，对该地区稳定构成威胁。然而，自武装分子试图占领马拉维市的行动于2017年10月被粉碎以来，威胁已有所减弱。在围城战前的准备阶段，四个与ISIS有关联的团体得以联合行动，并相对自由地活动，这与据称菲律宾武装部队情报失误有关。军方对武装分子联合起来的实力和协调程度措手不及，也没有为持久的城市围城战做好充分准备。
警惕性提高
马拉维事件后，菲律宾武装部队的态势感知和部署发生了显著变化。四个与ISIS结盟团体的残余势力在戒严令下持续遭受攻势，实力已被削弱；而来自印度尼西亚和马来西亚的外国战斗人员渗透也因菲律宾及其两个最近邻国在苏禄海开展的三国海上巡逻而有所放缓。棉兰老岛与ISIS结盟的团体如今在地理上彼此分隔，难以集结发动联合进攻。虽然不能排除袭击重演的可能，但在当前高度警惕的情况下，这种情况不太可能发生。
BARMM获批准后，杜特尔特如今希望在戒严令下摧毁这些团体。然而，尽管过去一年取得了进展，和平之路仍有障碍。漫长的过渡期即将到来，MILF须转型为政党，为新区域议会选举做准备。
MILF的解除武装和复员也可能困难重重。与已加入BARMM过渡行政机构的MILF高级领导人相比，MILF战士很可能更难重新融入社会。政治领导工作本身也将十分艰巨。MILF领导人已着手提前准备，拜访前叛军首领，向印度尼西亚亚齐省的前叛军首领学习类似和平协议的落实经验。在亚齐，一项解决穆斯林叛乱组织诉求、以解除武装为条件的自治安排自2005年以来总体上一直得以维持。
在棉兰老岛，圣战组织的存在使复制亚齐和平成果的前景更加不确定。军事情报报告显示，马拉维事件前涌入的外国圣战分子仍在与BIFF并肩作战；据称，马乌特组织正在南拉瑙招募人员以补充其已遭削弱的队伍。2019年全年很可能还会与菲律宾武装部队发生更多冲突，不过在戒严令的压力下，与ISIS有关联的团体可能进一步分裂，转而采用游击战术并更多使用爆炸物。
棉兰老岛能否实现持久和平，关键在于新的自治区域能否赢得摩洛穆斯林的民心；该区域承诺减少贫困，并创造条件实现更加公平的发展。如果真正的自治得以实现、政治稳定得以确立，ISIS公然劫持摩洛人分离主义运动的企图或许终将只是昙花一现。
解读圣战组织对棉兰老岛摩洛和平进程的威胁，迈克尔·哈特，国际战略研究所
