首先，让我们对比两组数字。自2011年（阿拉伯之春发生之年）以来， 来自世界各地、约有一百万人之多的难民或寻求庇护者 一直在28个欧盟国家寻求庇护；这些国家的人口总数约为5亿。在大致相同的时期， 来自叙利亚危机、人数超过其三倍的难民 逃往邻近的约旦、黎巴嫩、土耳其和伊拉克；这些国家的人口总数约为1.3亿。
从这个角度看，欧洲——当然，它的富裕程度远高于中东——不能声称难民负担过重。然而，大多数欧洲国家的主流话语并未反映这一现实，因此欧洲领导人推行更宽厚政策的政治空间十分有限。事实上，他们中的大多数都承受着选民要求采取更严格移民政策的巨大压力；尽管难民并非人们最关注的问题，却也受到这种挤压。
造成这一困境的原因之一，是难民抵达欧洲的方式杂乱无序。与美国、加拿大和澳大利亚等世界其他地区的发达经济体不同，大多数难民并非通过有管理的项目前往欧洲、并在出发前获得身份认定，而是以寻求庇护者身份通过非正规途径前来。这意味着，保护需求强烈、日后将获得难民身份的人，与“非法”经济移民混杂在一起；后者虽然往往值得同情，却没有申请庇护的依据。这也意味着难民与其他移民一道，通过非正规越境进入欧洲，这既对他们构成危险，也令欧洲公众感到担忧。 兰佩杜萨岛的悲剧 以及 加莱持续的混乱 只是这种极不令人满意的局面中两个较为显眼的例子。
亟须改变政策。欧洲需要在难民保护方面发挥更大作用，但通过现行安排，它永远无法做到这一点。前进之道是果断转向通过现有的 联合国难民署项目重新安置难民。与“自发”寻求庇护相比，难民重新安置的益处十分显著。
一个人的难民身份在其前往欧洲之前就已确定，而不是在抵达国通过庇护认定程序确定。因此，通过重新安置项目前来的人都是真正的难民（这一群体仍获得欧洲公众相当大的支持），而寻求庇护者则不然；尽管其中一些人可能有充分的难民资格依据，但很多人并没有。正是对庇护制度的这种潜在误用和滥用，削弱了公众对难民保护的支持。
重新安置的管理方式也意味着，最有需要的难民会被优先考虑。相比之下，寻求庇护是一个残酷的“弱肉强食”过程——能够闯过这一关的人，往往是那些有资金、人脉、干劲和运气的人。较贫困、较脆弱的人抵达欧洲的可能性要小得多。重新安置经过规划和管理，因此不会涉及无序流动、秘密越境、使用假证件等种种情况。对难民而言，这种方式更安全，也更能让接收国安心。重新安置的难民还会参加适应指导项目并获得融入协助，这意味着从第一天起，他们就能得到帮助，在新的居住国安顿下来。
鉴于这些优势，欧洲在重新安置方面的记录如此糟糕，或许令人意外。德国已采取行动，重新安置约3万名叙利亚难民，但其他国家最多只接收了 几百人。 更重要的是，欧盟未能接受建立长期、大规模重新安置项目这一理念。 联合国难民署估计 全球近一百万难民（包括叙利亚难民）需要重新安置。但世界各国政府提供的安置名额只有约8万个。美国接收的重新安置难民数量远超其他国家（2012年为53,000人），加拿大和澳大利亚合计另提供约10,000个名额。相比之下，欧洲国家总共提供约5,500个名额，其中大多数由北欧国家提供。许多国家出于各种原因，完全不接收重新安置的难民。
显然，进展面临阻碍。为寻找原因，我们回到这样一个事实：欧洲国家目前接收大量寻求庇护者——每年数十万人。正是这一点尤其使欧洲国家不愿大规模开放重新安置。考虑到政治压力，这可以理解，但在我看来，现状难以为继。的确，许多难民最终会在欧洲获得庇护——但代价巨大。数千人，甚至可能数万人，在途中丧生。欧洲各地的庇护认定程序繁琐且成本高昂，几乎令所有经历这一过程的移民痛苦不堪。与此同时，这一制度也令欧洲多数民意深感不满：人们希望为有需要的人提供保护，但同样希望不符合庇护资格的人被遣返。
目前，一旦移民进入庇护程序，他们最终被遣返回原籍国的可能性就微乎其微。在这种情况下，庇护制度亟待改革，但改革不太可能发生。因此，希望看到欧洲加大对难民援助的人需要认识到，必须寻找替代方案。
然而，替代方案不能是放宽庇护制度 并且 实施一项大规模重新安置计划——这正是大多数难民运动人士和倡导者一直主张的做法。庇护制度的运作方式与增加重新安置名额之间，需要协商出某种权衡。这并不容易，但我认为，我在下文提出的方向能够为欧洲提供可持续的难民保护，带来更好的长期愿景。
首先，应向一线国家提供更多援助。面临迫害的人需要确信，只要越境进入邻国，就能获得安全保障，其眼前的人道需求也会得到满足。难民权益倡导者往往不赞成通过“两步”或“两层”程序提供保护：先进入边境另一侧的难民营，之后才可能在西方开始新生活。但这本来就是大多数难民的现实，因此将其制度化，同时按照土耳其的 基利斯难民营 等做法改善眼前可获得的庇护场所，不应引发太大争议。
作为对协助建立和运营营地及接待中心的回报，欧盟应能够要求直接接收难民的国家采取更多措施，阻止难民继续向欧洲边境流动。同样，这意味着难民和其他人可能会在到达心仪目的地之前被拦下，因此相应的交换条件必须是大幅增加欧洲各地提供的重新安置名额。逐步将名额增加到每年100,000个，应是合理目标。这意味着，难民在寻求保护时，虽然会更难以先抵达欧洲，但将有一个更公平的程序，使其中相当一部分人能够实现这一目标。
有了规模大得多的重新安置计划后，欧盟就能为加强边境保护赋予自身更大的正当性，例如明确表示，在地中海巡逻并接应载有移民的船只，不会将这些移民送往欧洲接受庇护审理，而会将他们送回过境国。与此同时，尽管在欧洲国家申请庇护的权利仍将得到保留，但在这些新安排下，通过这一路径申请并获准取得难民身份应属例外。
对一些人来说，这些提议极具争议性——尤其是出自一位从事庇护和难民议题工作十多年的人之口。然而，在移民数量高企的时代，欧洲国家只有让选民相信自己能够管理移民流动，才能保持相对开放。重新安置能够以比现行制度更公平的方式、在更大规模上提供难民保护，同时也能确保整个过程有管理、有秩序。在我看来，这是最佳的前进之道。
作者：蒂姆·芬奇（Tim Finch）是英国智库IPPR的传播总监，曾任移民研究主管。他曾担任英国难民委员会的传播总监。他关于难民重新安置的BBC广播节目可见 此处。他的 处女作 以难民为主题，由乔纳森·凯普出版社出版。
图片：一名因伊斯兰国在摩苏尔的暴力行为而逃离的伊拉克流离失所男孩，于2014年9月14日在埃尔比勒的巴赫尔卡难民营抱着弟弟。路透社/艾哈迈德·贾达拉
