周一，欧洲国防部长和外交部长就一项雄心勃勃的海上行动达成一致——将有12个国家参与，派出逾1,000名士兵——旨在阻止地中海上的走私和移民贩运。尽管这是重要一步，但单靠军事行动无法结束移民危机；仅今年以来，就有1,800多名试图从非洲横渡地中海的人丧生。
诚然，以军事手段为主的方针带来了显著成效。今年早些时候，欧洲扩大了在地中海的海军部署，使试图从非洲前往欧洲者的死亡率大幅下降95%；过去两个月，死亡的寻求庇护者只有几十人。
这项最新举措旨在通过“扰乱走私者的商业模式”巩固这一进展。甚至在正式启动之前，它就已产生影响，从利比亚抵达意大利的人数显著下降。但走私者似乎只是转移了路线，如今越来越多地从土耳其和埃及前往希腊，或经由巴尔干陆路进入欧盟——这反映出军事解决方案的局限。
除了实际成效有限，欧盟以军事手段为基础应对移民危机的方针也存在缺陷，因为在公众心目中，这可能会让移民和寻求庇护者——那些逃离本国暴力和迫害、处境绝望的人——显得像是罪犯。抵达欧洲并提出庇护申请的人中，大多数都被欧盟成员国认定为确有理由获得国际保护。
问题在于，迄今欧盟成员国能够达成一致的只有军事举措。就连欧盟委员会提出的温和方案——共同分担处理庇护申请和安置难民的责任，而不是让希腊和意大利独自负责处理所有抵达其海岸的寻求庇护者的申请——也遭遇了难以解释的强烈抵制。
一些国家为抗议这项提议——它只会将预计20万名抵达者中的4万人重新分配到其他欧盟国家——甚至完全关闭边境，拒绝移民入境。匈牙利宣布，将在与塞尔维亚接壤的边境修建围栏，以阻止移民进入。
为报复其他国家缺乏支持，处于一线的国家的政界人士提出向所有抵达的移民发放申根签证，让他们可以自由前往欧盟任何地方。还有人提议，将获救的寻求庇护者直接送往其他欧洲港口。
在这种竞相降低标准的局面中，欧盟国家似乎已经抛弃团结互助，危及欧洲一体化最杰出的成就之一：申根区内的自由流动。此外，这种应对方式也反映出，人们没有认识到遵循分担责任原则能够给所有欧盟国家带来的好处。短期的国内政治诉求压过了常识。
显然，欧洲国家需要一种新方略，既体现欧盟的根本价值观，又能维护其利益。除了改进欧洲各国分担接收寻求庇护者责任的方式，这种方略还应包括为逃离冲突和极端贫困的人建立安全、合法的渠道。
为此，欧洲可以扩大亲属团聚途径和临时工作签证，同时为难民制定劳动力匹配方案。由个人和非政府组织承担难民安置责任的私人担保也有巨大的潜力，而欧盟迄今未曾努力发掘这一潜力。
应对移民危机的全面战略，最后一个关键要素是与许多寻求庇护者的来源国——非洲国家——建立更紧密的联系。欧盟与非洲联盟峰会定于今年晚些时候在马耳他举行，欧洲领导人有重要机会重新定位欧洲与非洲的关系。
欧盟和非洲领导人可以不再把重点放在边境管控和遣返移民上，转而制定战略，保护寻求庇护者和移民的生命与人权，包括在打击走私活动期间。欧盟可以增加资金，支持北非国家收容难民；作为回报，这些国家应制定强有力的保护政策。还可以推动区域人员流动协议，既涵盖非洲内部，也涵盖欧洲与非洲之间。
当然，当前地中海移民危机不仅是欧洲和非洲的问题；联合国和更广泛的国际社会也有重要作用。上周，联合国难民署（UNHCR）报告称，全球难民人数去年激增逾20%，达到1,950万人；因冲突而流离失所的人数总计接近6,000万，创第二次世界大战以来新高。去年平均每天有4万多人被迫逃离家园，高于2012年的约2万人和2010年的1万人。
尽管流离失所的规模和速度都在增加，国际体系应对难民的能力却几乎毫无改善。如今，只有26个国家参与联合国难民署的重新安置计划；该计划将难民从他们抵达的第一个安全国家转移到愿意提供永久居留权的其他国家。这是世界保护难民最有效的机制，但去年只有10.3万人得以通过这一机制安置。
欧盟、海湾地区等其他发达国家，以及联合国，都必须采取更多行动，保护那些逃离冲突与绝望的人。他们每多等一天，就会有更多生命面临危险。
本文由“Project Syndicate”合作发布。本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。 Project Syndicate。本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Peter Sutherland，联合国秘书长移民与发展问题特别代表，曾任世界贸易组织总干事、欧盟竞争事务专员和爱尔兰总检察长。
图片：2015年2月16日，在西西里港口波扎洛，可见移民使用的救生衣被遗留在两艘漂浮物上。路透社 / Alessandro Bianchi。
