与非洲自然资源相关的财富十分可观；如果管理得当，足以减少非洲大陆的贫困。然而，尽管非洲经济持续增长，贫困水平仍然很高。
安全研究所（ISS）近期的一项研究 指出，消除极端贫困仍是2015年后千年发展目标和非洲联盟《2063年议程》的优先事项，但这一目标不太可能在未来十五年内实现。这些预测似乎与“非洲崛起”的叙事相悖，但也支持这样一种观点：应通过政府改革，更好地落实有利于贫困人口的政策。在采掘业，这表明需要建立更具包容性、透明度和问责性的治理体系。
在东非，采掘资源包括石油、天然气、坦桑石、黄金、铜、铀、钛和镍。该地区有多个正在推进的基础设施项目，旨在为自然资源开发提供战略性便利。这些项目包括姆万巴尼港口和铁路走廊、拉穆港和南苏丹—埃塞俄比亚运输走廊、肯尼亚—乌干达铁路以及坦桑尼亚—赞比亚铁路。
尽管有这些项目且资源丰富，许多当地社区仍深陷极端贫困。基础设施发展与可持续资源开采相结合，有助于改善生活水平。然而，采掘业各方——即政府、公民社会和私营部门——之间缺乏协同，阻碍了这一进程。
具体而言，肯尼亚长期将农村人口排除在经济发展之外，使其成为东非经济不平等程度最高的国家之一。该国缺乏相关法律，例如，无法确保当地社区积极受益于采矿活动，因为过去采掘业被认为不具备商业可行性。如今，独立50年后，该国仍依赖1940年《矿业法》。
议会近日通过了一项新的矿业法案，但尚未立法生效。然而，该法案受到批评，原因是它赋予矿业部内阁秘书过大的决策权，损害了其他方面的权益，尤其是当地社区的权益。如果该法案成为法律，社区可能会进一步被排除在通常闭门进行的决策程序之外。
近期事件凸显了建立开放、包容的采掘业所面临的挑战。2013年8月，肯尼亚矿业部内阁秘书纳吉布·巴拉拉以许可证系非法取得为由，撤销了40多家公司的采矿许可证，并暂停了矿业专员的职务。Cortec是加拿大Pacific Wildcat Resources Corporation的子公司，该公司在夸莱县的姆里马山拥有铌及其他稀有资源权益。Cortec将巴拉拉告上法庭，称其在取得特别采矿许可证前已遵守所有要求。
姆里马矿藏被认为是世界第六大矿藏，其中包括姆里马山；那里有一处受保护的宗教圣地卡亚遗址，也是国家纪念地。因此，在保护区颁发采矿许可证极为可疑。采矿对当地社区土地和文化权益的影响似乎未得到考虑：目前不清楚是否进行了规定的环境影响评估，也不清楚是否曾考虑该项目的资源选矿增值及可持续性。
与肯尼亚大多数农村地区一样，夸莱面临诸多深层社会经济挑战，包括历史上的土地不公，以及高贫困率和青年失业率。这导致激进化和暴力极端主义程度上升，且 分离主义运动“蒙巴萨共和委员会”势力抬头。除非在规范自然资源开采的政策中纳入预防措施和有意扶助贫困人口的举措，否则夸莱的冲突风险仍将非常高。
这些挑战并非肯尼亚独有。在非洲大陆，围绕勘探和采矿过程开展有意义的参与和决策仍然有限。因此，既要管理当地社区和资源丰富国家的利益，又要维持投资者信心，需要谨慎权衡。
非洲各地仍不断发现新的自然资源，因此利益相关方之间的协调至关重要，而这需要有效的立法。多个区域和全球倡议旨在推动可持续采矿活动，例如《非洲矿业愿景》、采掘业透明度倡议以及“付费即披露”。这些倡议设想采掘业治理和管理应具有包容性，尽管目前它们缺乏执行权力。
资源丰富地区当地社区的利益必须成为首要考量，因为这些社区才是真正的资源守护者。只有采取相关措施，才能应对非洲的资源诅咒。
本文与 安全研究所（ISS） 合作发表。本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Hawa Noor 是 ISS 内罗毕治理、犯罪与司法部门的初级研究员。
图片：一名抱着婴儿的妇女走过坦纳岛上倒下的树木。路透社/Edgar Su。
