非洲是幸运的。与工业化程度更高的国家，甚至中国等一些正在工业化的国家不同，非洲拥有更年轻的人口。这在未来几年可能成为巨大的比较优势，推动非洲大陆成为全球充满活力且富有生产力的增长引擎。正如联合国人口基金（UNFPA）所阐述的：“当劳动年龄人口规模超过非劳动年龄人口时，经济和社会增长的窗口期便会出现……”这使显著更高的增长率成为可能，因为“国家承担的儿童和老年人相关成本更低”。但要让非洲实现这一优势，就需要两样东西：创造优质就业岗位的投资，以及具备相应技能、能够胜任这些岗位的年轻人。
据联合国统计，15至24岁的人口约占世界人口的 五分之一 ，其中绝大多数生活在发展中国家。但目前在非洲，这一群体占失业人口的近 三分之二。尽管应对青年“问题”的倡议并不少见，但这些举措多处于社会边缘，且 成效参差不齐。政策改革和捐助方支持涵盖供给侧和需求侧活动，大多着眼于投资公共服务，以补充私营部门；这些投资虽有必要，却仍不足以解决问题。
这并不是说，在年轻人早期阶段提供包容、高效、优质的基本公共产品——教育和医疗卫生——不重要。两岁以下儿童若长期营养不良，就永远无法充分发挥其智力潜能，而且其收入（来自合法渠道）很可能不会高于父母。从母亲子宫中的阶段起，儿童就应被视为国家资产，或“公共产品”；应及早投资于他们的健康和营养，并从学前教育开始提供优质教育。一位联合国高级官员近日强调了这一点，他表示：“如果非洲像东亚那样，结合当地情况进行调整，并对年轻人作出相当规模的投资，该地区每年可为经济增加多达5000亿美元，持续长达30年。”这将带来“非洲的全面转型”。
但严峻的现实是，公共投资主要需要由私营部门创造的收入来提供资金，而且每个就业岗位都需要一定的投资。总体而言，无论是财政空间、捐助方慷慨解囊，还是政治意愿（或三者的组合），都不足以满足所需。非洲的大多数投资都流向资本密集型采掘行业。与要素配置更均衡的投资不同，这类投资未能带动人力资源供给，以支持价值增值及相关的人力资源发展达到所需的质量和规模。迄今为止，政府和捐助方的政策干预未能让投资者更愿意在非洲开展价值增值活动，显然也未能阻止资本外逃。
非洲迫切需要一种政策视角，将私人投资视为创造青年所需、而国家尚无法提供的公共产品的财政引擎。政策范式需要转变：应将健康且受过基础教育的青年更多地视为一种竞争力和市场机遇，向投资者积极推介，而不是视为需要援助支持公共服务的社会问题。私营部门的理由同样充分，因为随着家庭及家族组建增多，青年收入可能会不成比例地拉动需求，包括信贷需求。
改变政策优先事项并非易事。关于哪些做法有效、哪些无效的证据匮乏，可能削弱了要求政策和捐助方更加重视在非洲投资价值增值活动的论据。大多数干预措施都未得到充分评估。各项计划往往预先假定了青年就业面临哪些障碍，以及如何才能最好地消除这些障碍。失败的原因尚未得到明确诊断。部分信息缺口可归因于非洲的 非正规性。然而，调查信息的缺乏不仅限于非正规部门，也延伸至正规部门。需要开展更严谨的诊断研究，以确定制约价值增值投资和青年就业的关键因素。但追求完美信息不应成为不采取行动的理由。
否则，后果将令人忧虑。贫困和匮乏伴随着青年失业。塞内加尔选举暴力事件的一项关键教训是，青年失业可能助长政治暴力和社会动荡。世界银行于2011年开展的一项 调查 显示，加入反叛运动的人中，约有40%表示，缺乏就业机会是他们这样做的动机。政策视角和优先事项必须改变，而且必须尽快改变。
对政策制定者、私营部门和捐助方而言，归根结底，非洲不能再照常行事。又失去一代人的机会成本过高。不作为所引发的连锁影响将无人能够置身事外。政策制定者和捐助方必须开展必要的系统性诊断，更重要的是，必须依据诊断结果采取行动。
本文与 世界银行“让我们谈谈发展”博客合作发表。本文发表并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
关注Forum:Agenda， 订阅我们的每周简报。
作者：Sudharshan Canagarajah先生，世界银行非洲区域发展成效部顾问。
图片：2012年8月30日，在首都罗安达的一处非正规住区，一名背着婴儿的妇女眺望远处。路透社/Siphiwe Sibeko。
