委内瑞拉的重大政治和经济危机正威胁着让拉丁美洲各地的城市不堪重负。超过230万委内瑞拉人——约占该国人口的7%——自2014年以来逃离家园。许多人正在巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁的城镇寻求庇护。今年早些时候，有一段时间每天多达5,000名寻求庇护者和被迫迁徙者越过委内瑞拉边境；他们中的许多人最终流落在南美洲最贫困的边境城镇街头，而这些城镇根本无力应对。
即使新来者人数相对不多，也可能在接收国引发强烈的政治反弹。以自2015年以来在巴西寻求庇护的约56,000名委内瑞拉人为例，约占逃离该国移民总数的2%。正如《卫报》最近报道的那样，在罗赖马州首府博阿维斯塔等地，新来者正令城市服务不堪重负。州政府官员声称，自2015年以来，犯罪率飙升了132%，而诊所就诊量激增了6,500%，移民被指为罪魁祸首。
巴西边境城镇对移民的敌意也在急剧升高，针对委内瑞拉移民的袭击日益增多。上个月，一名委内瑞拉移民在巴西帕卡赖马市遇害，当地居民指控其实施抢劫。今年早些时候，50名委内瑞拉人被驱逐出穆卡雅伊（位于罗赖马州），附近的罗赖诺波利斯又有一名移民遇害。随着动荡加剧，巴西武装部队仓促部署到位以维持治安。
在一个选情激烈胶着的选举年，巴西一些右翼政客正利用公众情绪恶化的机会，把国家的所有问题都归咎于新来者。例如，罗赖马州政府曾非法关闭与委内瑞拉的边境，但仅15小时后就被最高法院迫使重新开放。一些城市的市政官员要求人们出示护照才能使用服务。邻国哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁的城市也在采取类似措施，移民潮正助长一波又一波的民粹情绪。
全球范围内对难民的反弹
对难民的反弹远不止于拉丁美洲。澳大利亚、德国、匈牙利、意大利、波兰、塞尔维亚、斯洛文尼亚和美国的民粹主义者热衷于为移民和难民筑起壁垒。自1980年《难民法》出台以来，美国接收难民人数已降至最低水平。2017年仅接收了33,000名难民，特朗普总统决意在2019年前将接收上限降至15,000人。2015年有超过100万难民抵达欧洲，此后该地区各国政府纷纷用围栏加固边境、削减援助资金，并加大驱逐力度。
在非洲、中东和南亚的城市里，也能看到类似的对待难民和移民的情绪；这些城市接收了世界上大多数被迫流离失所者。过去十年间，德班和约翰内斯堡发生的法外外国人遭杀害事件，是由南非民粹主义者煽动的，他们将移民和难民称为罪犯。内罗毕的索马里难民经常成为警方的打击目标，这往往是应肯尼亚政客的要求，他们指责这些难民威胁国家安全。与此同时，孟加拉国边境城镇正努力接纳来自缅甸的70多万罗兴亚难民，同时还面临着难民加剧粮食短缺、推高物价和压低工资的指责。
然而，决意关闭边境的人正面临艰难挑战，因为难民流动的规模惊人。全球难民危机日益成为一场城市危机。联合国难民事务高级专员公署（联合国难民署）数据显示，超过1,750万难民（占总数近60%）以及约3,200万境内流离失所者（占全球总数的80%）居住在大、中、小型城市。大多数难民与家人和朋友住在城市中心，尽可能靠近家园，通常是在邻国。这与过去形成鲜明对比：当时接收国通常有意将大多数难民安置在远离城市中心的乡村定居点或“营地”中。
国际应对不足
正如我在世界难民理事会发布的一份新报告中所述，国际社会对这场城市难民危机的应对严重不足。报告名为《难民与城市》。未能调动支持并协调国家和地方层面的应对措施，导致对新来者的支持零散分散，也加剧了针对已在当地定居者的政治反弹。
这并非新问题——城市难民长期遭到系统性忽视，其根源可追溯至1951年《难民公约》的制定——但如今已越来越难以忽视。
联合国难民事务高级专员公署（联合国难民署）是世界上首要的难民和寻求庇护者组织。但直到最近，在帮助城市应对难民带来的需求方面，它一直缺位。该机构直到1997年才发布首份关于城市难民的官方政策声明。由于担心提供援助可能会无意中吸引难民前往城市，该政策反而主张减少援助并促进“自力更生”。人权活动人士和联合国难民署工作人员强烈批评了这一做法。该机构在2009年和2014年发布的战略文件虽有所改进，但仍未达到要求。
如果规划得当，难民和寻求庇护者往往能为当地经济带来净正面影响，而非成为负担。
即便是联合国难民署最新的战略计划也只顺带提及城市难民一次，承认他们占该机构服务对象的大多数，却没有提出愿景或具体建议。不过，这种情况或许正在开始改变。联合国难民署最近发起了一项新活动，名为#与难民同行，旨在促进对难民的声援，包括与城市当局合作。
联合国难民署和其他国际组织不愿帮助城市保护并融入难民，原因之一是民族国家不希望它们这样做。长期以来，联合国难民署一直面临联合国成员国的压力，尤其是接收难民的国家，要求限制难民迁往城市。援助机构普遍认为，允许难民迁往城市可能会激怒接收国政府，因为这些政府往往认为流离失所者威胁国内和国际安全。
国家当局自身也长期抵制赋予城市更多话语权，以应对跨境和境内人口流离失所问题。《1951年难民公约》及其1967年议定书都没有具体提及城市难民，更没有就城市当局的具体角色和责任提供指导。新近制定的可持续发展目标（SDGs）也未涉及城市流离失所问题。关于移民和难民的两项新全球契约，几乎也没有考虑到城市在支持被迫迁徙者方面的核心作用。
城市可以带头行动
这些疏漏并未被忽视：城市及城市间网络正积极争取更大的发言权，以参与决定《难民问题全球契约》的内容。
去年，由纽约市牵头的一个小型城市代表团提交了建议，以改进《难民问题全球契约》的整体措辞和内容。同样，2017年，国际移民组织与世界城市和地方政府联合组织（UCLG）召集150座城市签署《梅赫伦宣言》，要求在决策桌上占有一席之地。2015年，欧洲城市网络（Eurocities）是一个由欧洲主要城市组成的网络，代表欧洲140多座最大城市和45个城市中心的地方政府；该网络成立了团结城市，以应对中东和北非移民涌入，帮助城市提供服务，并找出保护社会凝聚力与促进融入的长期解决方案。
城市也在着手制定立法和政策框架，以欢迎难民并促进保护、关怀和援助。在美国，有100多个“欢迎城市”承诺制定促进包容的机构战略、培养新来者的领导力，并为难民提供支持。另有500个美国辖区自称为“庇护城市”，以抵制联邦政府执行移民法的努力，并站在支持难民的第一线——尽管面临削减市政资金的威胁。
与此同时，在英国，“庇护城市”为难民提供富有同情心的解决方案，开辟了另一种途径。如今，英国至少有80座庇护城市承诺欢迎难民、寻求庇护者和其他寻求安全的人。欧洲各地的大中型城市也在与欧洲城市网络合作，采取类似策略。
城市还在汇集资源，以增强其对城市难民议程的影响力。
如今，有200多个城市间网络致力于城市优先事项，涵盖治理、气候变化、公共安全和移民等领域。其中一些网络制定了专门指南，说明城市如何保护和照料难民。例如，全球市长议会于2016年成立，致力于推动打造包容难民的城市，并代表难民发声等。包容和可持续城市国际联盟也在加强信息共享和最佳实践交流。另一项新倡议是Urban20，该倡议正致力于推动社会融合等议题，并计划于2018年10月召开首次会议。
为新来者营造友好环境有充分理由。尽管有人对此提出相反指责，但难民和寻求庇护者并不会导致他们迁入的城市犯罪激增。有证据表明，无论是在高收入、中等收入还是低收入环境中，难民社区和混合移民社区的犯罪倾向都低于东道社区的平均水平。犯罪率在美国安置难民和寻求庇护者的城市中实际上有所下降。这并不是说难民和寻求庇护者从不涉及犯罪，而是要强调，他们涉罪的比率往往低于全国平均水平。
只要规划得当，难民和寻求庇护者不仅不会成为负担，还往往会为当地经济带来净积极影响。从长远来看，突然涌入人口带来的短期负面影响往往会减弱，且常常会逆转。一项研究考察了难民抵达美国的情况，发现他们通过纳税和创业活动，对劳动力市场没有造成长期不利影响。另一篇论文研究了叙利亚难民对邻国劳动力市场的影响，发现其对失业率或劳动力参与率的扰动很小。
难民在城市实现有效的社会和经济融合，关键在于明智规划。诚然，新来者可能会使住房、医疗、教育和福利服务的需求激增。但采取适当的分散安置政策，可以在一定程度上缓解这一问题。一项对欧洲城市的综述发现，与当地居民相比，难民通常获得的住宿条件较差，支持不均衡，获得劳动权利的机会有限，社会服务和残障照护也不均衡。这些不足并非源于难民需求过多，而是因为当地缺乏合格工作人员和充足资源。
在城市不堪重负的情况下，人道主义和发展组织需要大幅加强对城市难民和寻求庇护者的支持。红十字国际委员会等机构正在逐渐认识到，这要求与城市合作，而不是绕开城市。这比看起来更具变革性：在20世纪的大部分时间里，援助组织的重点是向被安置在农村营地的难民提供直接援助；联合国成员国，尤其是接收大量难民的国家，进一步强化了这种偏向。这种做法不可接受。无序城市化等重大趋势，以及日益严峻的气候变化，正迫使人们改变思路。
与国家政府相比，城市在保护和援助难民方面具有比较优势：它们必须立足实际并取得成效。城市也特别适合根据新来者和接收社区的具体需求提供定制服务。但巴西等国的较贫困城市需要更多政治权力和经济支持。城市或许目前还无法制定移民立法，但可以修改法律和政策，让难民的生活更便利。城市需要资源来扩大活动规模——这可能要求修改国家法律，使城市能够自行决定居留政策，并保留迁入者所创造的税收收入。
