人口快速增长可能会超出为其建立的行政系统的能力范围，因此发展需要制度规模。
巴基斯坦的例子表明，权力下放必须超越省会城市——如果想要改善公共服务，权力、资金和问责制就必须更加贴近民众。
边界改革并非万灵药，只有与财政能力、明确的授权、可靠的转移支付和可衡量的绩效相结合才能发挥作用。
在许多新兴经济体中，人口增长速度超过了为其服务的机构能力，随着人口结构的变化，这给治理带来了挑战。
当为较小社会建立的行政系统被要求服务于规模更大、更加城市化和更加不平等的人口时，决策可能会与它们所服务的公民脱节。
巴基斯坦的例子说明了为什么这里需要改革以及改革应该是什么样子。其人口一直在增长。 超过七倍 自 1951 年以来。其大约 2.6亿人 生活在同一个 四个主要行政省份 但差距依然存在。例如，仅旁遮普邦就有大约 1.28亿人相比之下，俾路支斯坦则有 不足1500万 居住在较大土地上的人口。
行政区划影响着政府筹集收入、分配公共资金、规划基础设施、应对冲击和衡量绩效的方式。当这些区划不再反映人口和经济现实时，治理挑战就会加剧。
当省会城市与周边地区日益疏远时，这种情况会进一步加剧，导致民众与周边地区的联系感减弱，并威胁到社会经济稳定。随着巴基斯坦人口的持续增长，这种情况可能会持续下去。 到2030年达到2.65亿行政改革成为一个持续关注的问题。
跟上人口结构变化的步伐
为了解决这个问题，近年来历届政府都采取了重大措施来分散国家权力。
例如，第18项宪法修正案和第七届国家财政委员会奖 下放主要职责 用于各省的医疗和教育等公共服务，同时给予各省更大比例的联邦税收——来自 47.5%至57.5%。
尽管前景可期，但许多决策仍然远离受影响最严重的社区。拉合尔地区大约有 1300万人而俾路支省的哈尔奈地区则有 仅有128,000因此，在省会城市制定的政策必须服务于截然不同的现实情况。
教育部门进一步阐述了这些差异。规划委员会的 地区教育绩效指数例如，研究发现，在接受评估的134个学区中，没有一个达到“非常高”的绩效等级。 家庭调查报告 数据显示，全国 5 至 16 岁儿童的失学率为 28%，各省的失学率从旁遮普省的 21% 到俾路支省的 45% 不等。
这些差距反映了距离：政策制定者与地区之间的距离、预算与结果之间的距离、权力与问责制之间的距离。
拉近与公民的距离
巴基斯坦并非个例。其他一些幅员辽阔、人口众多且多元化的国家也曾随着人口和经济的发展不断调整其行政区划。例如，尼日利亚…… 多次重新绘制其内部行政地图独立之初的三区结构在1967年被12个邦取代，到1996年最终发展到36个邦。
印度尼西亚也从1991年的27个省发展到…… 今天38肯尼亚用……取代了它的八个省 2013年共有47个民选县政府。 在 印度尼西亚尼日利亚和 巴西平均而言，一线城市人口约为600万至800万，远低于巴基斯坦目前的人口规模。 平均6000万 而且这些国家的行政体系无疑更加复杂。
更多的机构可以带来更好的政府，但更重要的是，当治理规模不再与社会规模相匹配时，制度地理就应该随之发展。
肯尼亚在这方面颇具启发意义。该国在调整版图的同时，也对其财政和政治机制进行了改革。郡县不仅仅是新的行政边界；它们是由选举产生的政府，拥有宪法保障的职责，并根据人口和贫困等因素，按公式分配国家财政收入。
然而，黎巴嫩的情况则提供了一个值得警惕的对比：缺乏财政和制度能力的碎片化，其危害可能与过度集权一样严重。尽管如此，黎巴嫩仍然面临着严峻的挑战。 超过1000个市镇许多企业规模太小、财务状况太差，无法有效地提供服务。
制度和财政体系的变革也是如此。
边界、资金和职权必须同步调整。缺乏可预测的转移支付、可信的征税权和明确的服务职责的小型单位，只会简单地在较低层级复制中央集权。
对于巴基斯坦而言，这场辩论不应被视为一场关于哪张地图“正确”的争论，因为它展现了一系列治理方案。
一项适度的改革可以将每个现有省份分成四个，创建 16 个一级政府，并将每个单位的平均人口从约 6000 万减少到约 1500 万。
更雄心勃勃的模式可以根据人口平衡或地理连贯性创建23至25个行政单位。另一种方法是在现有行政区划的基础上，创建30多个行政单位，其平均人口更接近其他大型联邦的水平。
每种方案都存在权衡取舍。数量较少、规模较大的行政单位可能更容易立法和筹资。数量较多的行政单位虽然能使首都、预算和政治权力更贴近民众，但也会增加过渡成本，并需要更强大的行政能力。其他国家的经验也表明，不应将边界改革视为万灵药。
新的行政单位可以提高响应能力，但前提是必须与有能力的机构、透明的转移支付、可比的绩效数据以及地方财政收入动员激励措施相结合。
更好的治理，而不仅仅是更多的行政单位
举例来说，巴基斯坦各省目前承担着重要的公共服务责任，但省级自有收入仍然有限。2024-2025财年，省级税收仅带来…… 9830亿巴基斯坦卢比相当于国内生产总值的不到0.9%。
与此同时，农业占 24%的增加值 但从历史上看，农业所得税的收入相对于该行业的规模而言非常少。
国际货币基金组织 估算 农业的实际税率仅为 0.3%，即使在 2025 年税率提高之后，农业所得税收入仍然低于预期。
几十年来，省级税务机关一直面临着行政能力有限、执法不力、信息不足等问题，导致难以识别和征收农业收入税。
最近的改革旨在解决其中的一些弱点，但其成功与否将取决于与联邦税务局更好地共享数据、提高自动化程度以及增强各省执行规则的能力。
薄弱的地方税收体系也会削弱问责制，因为公民难以将他们缴纳的税款与所获得的服务联系起来。如果精心设计，加强财政与公共服务的联系可以强化这种联系。
更强大的地方税收体系
政治经济学的论点也同样适用。规模较小、资源更充足的行政单位可以拓宽政治和行政领导人才的储备渠道。它们能够更有效地围绕地方经济优势进行规划，应对气候冲击，适应城市发展，并根据地区层面的需求调整服务。
对于一个面临洪水、水资源短缺、快速城市化和青年就业压力的国家来说，地理位置的便利不是一种奢侈，而是韧性的一部分。
需要注意的是，重新设计绝不能沦为为了重新设计而重新设计。一些国家面临着相反的风险：过多的薄弱的地方机构，缺乏足够的财政或体制能力，会导致政府分散但效率低下。
目标不仅仅是增加行政单位，而是要协调规模、权力、资源和问责制。
因此，巴基斯坦提出了一个许多快速增长的经济体将日益面临的问题：行政规模本身何时会成为发展的制约因素？
没有放之四海而皆准的答案，也没有理想的省、州或县的数量。然而，其原则超越了任何边界：当人口增长速度超过机构发展速度时，政府必须愿意重新设计这些机构，以便将决策、资源和问责机制尽可能地贴近那些承受后果的人民。
