应对城市危机需要三大系统性变革
有效应对城市危机亟需实现三大系统性转变。 Image: Unsplash/Fons Heijnsbroek
- 冲突、流离失所和气候冲击在城市交汇，威胁全球稳定。
- 有效应对城市危机需推进三大系统性变革。
- 稳定的城市体系能激发私营部门信心、增强安全保障、创造共享繁荣。
城市是人类生活、创新、进步和经济发展的核心，但它们也日益成为动荡的前沿阵地。
当今最严重的危机正发生在城市中，从乌克兰满目疮痍的城市中心，到加沙地带、苏丹的喀土穆以及海地首都太子港。城市是脆弱性显现的地方，也是冲突、流离失所和气候冲击交汇之处，往往加剧了长期存在的不平等。
这些危机正在重塑整个社会，若放任不管，不仅威胁当地社区，更将危及全球稳定。
如今，每四名城市居民中就有一人居住在非正规定居点。许多人因战争、贫困或气候灾害流离失所，而他们抵达的地区往往基础设施和基本服务已不堪重负。
可预见的后果是人类苦难、社会紧张和经济疲软。但脆弱性并非宿命。若投资及时转向，城市可成为解决方案枢纽。预计到2050年七成人口将居住在城市地区，解决城市脆弱性已成为刻不容缓的课题。
然而应对城市危机需要三大系统性变革：
1. 从应急项目转向城市主导的长期投资
救济能挽救生命，但稳定性需依靠市政部门规划、融资并提供基础服务：保护民众与资产的供水、卫生设施、能源保障、安全学校、可负担住房、初级医疗保健以及气候适应措施。
这还意味着为妇女和女童拓展机会，确保服务更具包容性，并促进流离失所人口的融入。当这些措施落实时，既能满足即时需求，又能帮助培养地方生态和领导力。
城市联盟（Cities Alliance）与贫民窟居民国际（Slums Dwellers International）在瑞典国际发展合作署支持下开展的合作，正是这种转变的典范。最初作为新冠疫情应急响应项目启动，现已发展为长期复苏计划，旨在强化城市贫困社区能力，协助其与地方政府共同规划持久韧性建设。
正如经合组织近期分析报告所强调，通过包容性治理和可靠服务交付重建公民对机构的信任，是实现韧性与稳定的关键。
2. 从分散资金到可预测融资
城市无法依靠短期拨款建立稳定性。它们需要多年期融资，以社区和地方政府可承受的节奏，将公共资金与私人资本进行混合配置。
欧盟的“全球门户”计划正朝着这一方向推进：该互联互通议程旨在通过担保和混合融资，在2027年前筹集高达3000亿欧元资金，吸引对关键基础设施的长期投资。
随着该模式发展，地方政府和民间社会有机会更深入参与，确保投资响应现实城市需求并强化地方主导权。将可预测融资转化为稳定性，需将财政雄心与包容性城市主导模式相结合。
3. 由城市主导的人道主义-发展-和平路径
市长和市政当局往往是第一响应者和长期管理者，却屡屡被排除在国家或国际决策之外。
当市政府、社区与国家机构共同设计优先事项时，重复建设减少，资金效益提升，社区获得更快速、更显著的成果。
实例展现了可能性。在苏丹、埃塞俄比亚和刚果民主共和国等国，由欧盟资助的城市联盟SUIDAC项目正深入流离失所者安置城市，致力于改善服务获取渠道、创造生计机会并强化市政规划。
具体举措包括：赋能地方政府与社区主导包容性流离失所应对方案，动员居民和流离失所者共同制定增强韧性、强化地方治理的城市规划，同时通过城市间学习交流平台连接市政机构与合作伙伴，共享实践解决方案。
这些虽是微小举措，却彰显了脆弱城市区域如何在地方机构与社区主导并获得恰当支持时，实现从动荡到可预测的转变。
全球金融与私营部门的作用
投资追随信心而动，当公共服务崩溃、气候风险失控、机构不堪重负时，私营部门不会作出长期承诺。私人资本需要稳定与可预测性。
因此，解决城市脆弱性问题不仅是社会责任，更是关键的经济考量。这是投资与增长的前提条件，同时能带来集体安全红利。脆弱城市可能将区域性冲击转化为持久危机，加剧贫困、引发流离失所、扰乱市场并助长动荡。
世界银行研究表明，脆弱性极少局限于国界之内。动荡与暴力蔓延至整个区域，截至2024年底，全球被迫流离失所者已逾1.23亿。此类人口流动既给邻国经济带来压力，又加深区域脆弱性，使地方危机演变为跨国危机。
反之亦然。当城市系统得到强化，流离失所者融入公共服务和地方经济，社区获得切实改善时，局势恶化的风险便随之降低。这与经合组织《2025国家脆弱性报告》的结论相符，即包容性经济与强大的地方机构是增强韧性的关键。
在乌干达，城市联盟支持的阿鲁阿市与国家统计局合作项目促成将城市难民纳入2024年人口普查，确保了更公平的预算转移支付，并推动了促进社会凝聚力的均衡服务规划。
城市层面的稳定是国家与区域稳定的基石。
当下应如何变革？
解决方案在于从短期调整转向系统性投资，赋能城市主导规划并实现长期发展。
这些建议呼吁各国政府、国际伙伴及投资者与地方当局和社区平等合作，共同塑造并资助持久韧性建设。
- 以多年期资金支持城市主导的优先事项：将资金与社区共同制定的可衡量服务改进和社会成果挂钩。
- 融合气候适应与基本服务：在保障水资源、卫生设施、交通及能源供给的同时，保护民众与关键资产免受洪水、高温及侵蚀威胁。
- 同步投资生计与基础设施：技能培训、女性青年发展机遇及金融可及性，能有效降低暴力与剥削的诱因。
- 制度化城市发声渠道：将市长及市政团队纳入处理危机应对和复苏的国家契约和国际论坛。
欧洲已展现出开创前瞻性城市投资模式的能力。其他捐助方应积极参与，如新兴发展融资主体。城市将成为气候适应力、社会公平与和平之争的汇聚之地。
从萨赫勒到非洲之角，冲突与脆弱性正日益集中于人口稠密、快速城市化的区域，当地城市系统承受着日益沉重的压力。不作为的代价高昂，而早期持续投资的红利将惠及所有人。
城市危机实为全球危机。若要让城市成为安全、机遇与尊严的所在，必须从被动管理转向主动投资。在这个城市世纪，这绝非慈善行为，而是实现稳定、安全与长期繁荣的战略抉择。
本文作者：
Yamila Castro，Cities Alliance传播负责人
本文原载于世界经济论坛Agenda博客，转载请注明来源并附上本文链接。
翻译：李子健
编辑：王灿
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