变负担为机遇：全球跨区域二手车政策对比及建议

2023年10月27日

Image: Unsplash/Raban Haaijk

循环经济为二手车交易带来机遇，扩大循环业务模式可以为市场带来高质量、低价格的二手车。
欧盟、中国和美国在循环经济中的政策环境差异对二手车行业会带来不同影响，其中涉及到报废车回收、车辆修复与再制造等方面。
针对当前挑战，政策制定者应从报废车管理的立法、鼓励合法处置、执行进口标准、废料管理与支持进口国能力建设等五个方面着手，规范全球二手车交易，变负担为机遇。

循环经济有望为二手车交易提供广阔前景，变负担为机遇。虽然回收、修复等循环业务模式已得到广泛应用，尤其是在许多进口国中已相当成熟，但仍有机会通过进一步扩大循环业务模式规模并实现专业化，提高二手车的质量并降低其价格。循环商业模式发展机遇包括：

出口国高价值车辆回收产业化
进出口国车辆维修、翻新和再制造产业化
建立进口国优质报废车（ELV）管理和回收生态系统

为全面落实上述措施，需要建立合适的监管框架，出口国尤为需要。出口国和进口国正致力于通过联合国环境规划署或零排放车辆转型委员会（ZEVTC）开展联合行动。但出口国政策制定者尤其肩负重责，必须遏制向全球南方（Global South）的污染输出，确保该地区能够发展清洁且可持续的道路交通欧盟、中国和美国是全球三大主要汽车市场，对其当前政策框架进行研究后发现，三方对二手车出口的管理方式和出口目标均不相同。下面我们将回顾欧盟、中国和美国的政策环境，评估其对上述三种循环商业模式发展机遇的影响。由于部分措施将同时影响多种发展机遇，因此将分别对其进行探讨。研究成果详见下图。

Image: 世界经济论坛

欧盟

欧盟委员会于2023年7月发布了《循环车辆条例》草案，以取代有关报废车和车辆可重复利用性、可回收利用性和可复原利用性的现行指令。法规草案涵盖了上述商业模式的核心内容，将成为欧盟政策评估的重点。发布后，欧洲议会和欧洲理事会将在常规立法程序中对草案进行审议，预计将在2024年6月当前选举期结束前立法通过。

跨市场推动因素

条例草案提出了数条有助克服信息不对称障碍的跨领域措施，包括：

推出数字循环车辆护照：继推出数字电池护照后，欧盟委员会又提出引入数字车辆护照。数字车辆护照将提供安全拆卸和更换汽车零部件的相关信息，以便在车辆报废时做出知情决策，选择最佳处置方式。
要求制造商实施循环发展战略：循环发展战略有助提高数据可用性并获得更多有关行业循环转型的信息。此外，制造商还需报告其为收集供应链信息、改善车辆循环性和投资报废处理技术所做出的努力。

机遇1-出口国报废车高价值回收产业化

条例草案提出多条促进欧洲地区报废车高价值回收的措施，其中包括：

确保车辆设计适于回收和拆解：草案有关可回收性的规定与之前的报废车回收指令相同，要求车辆回收率按重量计达到85%（第4条）。草案对车辆设计提出了拆解方面的新要求，规定电子电气设备或线束等部分零部件必须设计得易于拆卸。
规定使用回收塑料：条例草案规定，回收塑料使用率必须达到25%，且其中25%必须回收自报废车（第6条）。制造商有义务公布新车中回收成分占指定材料的比例（第10条）。
增加由授权处理机构回收和处理的报废车数量：首先，条例扩大了车型范围，纳入了汽车、货车、公交车和拖车等（第1条）。其次，条例规定，车主有义务将车辆送至授权处理机构进行处置，并在注销车辆登记时出示销毁证明（第24和26条）。虽然上述措施填补了重大空白，但无法从经济上鼓励车主将车辆送至授权处理机构进行处置。
促进报废车拆解：条例草案规定，在车辆拆解过程中，必须先拆除线束等部分零部件，此举有助减少报废污染。
提高回收质量：条例草案保留了现行《报废车回收指令》中85%（按重量计）的回收率目标，并规定塑料回收率必须至少达到30%（第34条）。然而，草案并未针对其他材料提出具体回收目标或回收质量相关目标，阻碍了行业向更高价值回收转型。

机遇2-进出口国车辆修复、翻新和再制造产业化

条例草案还提出了促进全生命周期修复、翻新和再制造的多项措施，其中包括：

向整个价值链提供有利于车辆拆解的设计信息：如上所述，条例草案要求车辆设计必须易于拆解，并规定制造商有义务向维修厂商免费提供车辆拆解信息（第11和13条）。
明确二手车定义：条例草案通过明确报废车定义以及技术不可修复性和经济不可修复性等术语含义，进一步确定符合修复条件的车型（第3条）。
鼓励使用二手零件：条例草案要求成员国采取激励措施，如减免二级零部件增值税，促进零部件再利用或再制造（第33条）。
将出口与行驶性能挂钩：条例草案同时将车辆出口与行驶性能合格证书挂钩（第38条），不仅可以防止劣质车出口，还可鼓励车主在技术和经济上可行的情况下，对车辆进行额外维修。

机遇3-建立进口国优质报废车管理和回收生态系统

条例草案并未对进口国报废车回收进行明确阐述，但仍可通过确保进口国运营商同样能够获得数字循环车辆护照上的拆解信息，以及支持进口国能力建设，实现安全且可持续的车辆全生命周期管理，来推动进口国报废车回收。

中国

21世纪第一个十年以来，中国便已将循环经济作为优先事项纳入国家发展战略，并明确汽车再制造和回收是其中关键的战略重点。具体而言，中国相关政策主要聚焦五项重点工作：加强生产者责任感；提高车辆可回收性；规范报废车拆解和回收产业；提供旧车置换补贴；以及扩大汽车零部件再制造规模。中国现行政策对推广上述循环商业模式具有重要影响，下面将对其进行逐一分析：

机遇1-出口国报废车高价值回收产业化

中国政策囊括了一系列促进该循环商业模式的措施，其中包括：

要求回收报废车：《报废机动车回收管理办法》（2019年）最初于2001年颁布实施，规定建立报废车回收体系，防止因老旧车辆引发交通事故。该办法同时规定了设立拆解和回收机构的基本要求。
鼓励将报废车交由授权处理机构处置：自《报废机动车回收管理办法》于2019年修订更新以来，授权经销商便不得再以废金属价格回收报废车。该办法修订之前，报废车回收价格有上限规定，打击了车主将报废车交由授权处理机构处置的积极性，反而导致报废车流向非法市场。
提升车辆可回收性：2015年出台《汽车有害物质和可回收利用率管理要求》之后，中国对汽车设计提出了全面生态设计要求（如使用无毒材料和可回收设计），规定报废车必须回收，并增加汽车零部件原材料披露要求。

机遇2-进出口国车辆修复、翻新和再制造产业化

如上所述，中国政策制定的关键支柱之一是鼓励进行汽车零部件再制造。这主要得益于两项政策：2013年“以旧换再”政策通过补贴，鼓励用旧零件置换再制造产品。此外，《报废机动车回收管理办法》2019年修订版规定，报废车拆解后得到的“五大总成”（即发动机、转向器、变速器、前后桥和车架）应尽可能进行再制造处理，而不是直接回收利用。

美国

与欧盟和中国不同，美国并未制定有关报废车的国家政策纲领。因此，二手车和报废车管理主要由市场力量主导而非由法规要求。不仅如此，美国还是唯一一个尚未批准《巴塞尔公约》的经合组织成员国。《巴塞尔公约》是一项多边环保协定，旨在管理包括报废车在内的有害废物跨境运输。综上，美国尚未制定限制二手车出口的相关政策。

机遇1-出口国报废车高价值回收产业化

美国报废车回收管理只能通过跨部门环保法规实现，如《资源保护回收法》（Resource Conservation and Recovery Act）、《清洁空气法》（Clean Air Act）以及《清洁水法》（Clean Water Act）。以《资源保护回收法》为例，该法制定了相关标准，确保有害和非有害废物（如车辆油液和电池）得以安全存储、装卸、回收和处置。

机遇2-进出口国车辆修复、翻新和再制造产业化

美国是全球领先的再制造产品生产国、消费国和出口国。与其回收行业类似，其再制造行业发展也主要由市场力量推动。不过，美国政府出台了需求侧公共采购政策，以支持再制造行业发展。美国政府通过《资源保护回收法》，同样鼓励公共采购由再制造零部件制成的车辆。

建议：制定政策规范全球二手车交易，变负担为机遇

尽管目前欧盟地区在制定政策方面有所成就，但中国、美国和欧盟三方仍需进一步加强其政策框架，促进二手车行业循环商业模式发展。三方可从以下五个方面入手：

通过全面立法规范报废车管理：欧盟在其最新发布的《循环车辆条例》草案中提出了一系列措施，以促进二手车行业的循环商业模式发展。中美两国可以此为示范进行全方位政策设计，重点围绕透明度和循环车辆设计进一步搭建自有政策框架。对于欧盟来说，尤其是考虑到下一次选举将于2024年6月到来，重要的是确保草案确立的远大目标通过立法审议。
鼓励将报废车交由授权处理机构处置：欧盟和中国可以通过合理设计的财政激励措施，鼓励车主将车辆交由授权处理机构处置。这有助于打击非法拆解和出口。此方面的最佳做法范例可参考丹麦、荷兰和葡萄牙。
在出口地点执行进口标准：虽然禁止出口不符合上路标准的车辆具有充当其冲的意义，但出口国仍可通过在出口地点监测车辆是否符合进口标准，支持进口国的治理和监管工作（如东非亚区制定的欧四排放标准）。
将报废车政策与废料管理分级相对应：针对欧盟、中国、美国三方对修复、翻新和再制造的支持不足的问题，可通过单独制定强制性目标或采取补贴、税收减免等经济激励措施，进一步加强对上述领域的支持。
支持进口国能力建设：出口国可在修复、翻新和再制造领域为进口国提供基础设施和能力建设支持（如通过技术或知识转让以及投资等方式）。鉴于纯电动汽车日益普及，进口国需格外关注必要的技能开发和设施建设，如通过培训计划、知识分享平台或合作倡议，确保相关服务和回收的安全性和环保性。