每年,人道主义援助组织都会拯救和保护世界各地数千万陷入危机的人。

他们的干预措施比以往任何时候都更及时、更有效。但人道主义行动并不总是那么快,人们的需求也不尽相同。虽然资助量在增加,但全球地区人民日益脆弱,导致需求与救济供应之间的差距变得顽固且不利。从历史上看,捐助者的资金只有联合国每年要求的一半多一点。那么,我们需要做些什么呢?

为了提高覆盖率,人道主义机构需要打破传统资助模式,因为这些模式已经不足以应对我们所面临的复杂而持久的危机。人道主义组织和他们的赞助人需要提高适应和创新解决问题的能力——这是获得成功的最重要的驱动力之一。

我提出了三种缩小资金缺口和改进人道主义融资的方式:首先,以前我们只有在危机已经明显损害生命、带来痛苦的时候才进行援助,现在我们应该采取预防措施,早点行动。其次,我们必须扩大与私营部门的合作,创造新的、可持续的收入资金流。第三,我们必须促进发展来增强抵御能力、缩小需求,同时还要提高人道主义救济的针对性、效率和协调性,以最大限度地实现每一美元救济金的价值。

1. 预期和应急融资

许多灾害和紧急情况是可以预测的,早期预警信号可持续数月。干旱易发和长期缺乏粮食安全性的萨赫勒和非洲角地区就是两个典型的例子。在这些情况下,我们需要通过预期融资早早采取援助行动。

2018年5月,萨赫勒地区出现干旱和粮食危机的早期迹象时中央应急基金( CERF)向布基纳法索、乍得和毛里塔尼亚提供了3000万美元,以帮助各机构迅速采取救济措施。将这种融资方式与预先知道的灾难诱因和实施计划联系起来,可以大大改善计划设计和影响力,缩短反应时间和成本,减少受灾人民的痛苦。通过预先商定应急融资,这笔钱可以在几天内而不是几个月内到位。危机融资最重要的发展之一是建立了世界银行在国际发展援助中应对危机的窗口。

现在,各机构和投资者做到了更好,甚至更早地通过预期融资提供援助。红十字会和红新月会国际联合会的预测基金、启动基金的预期窗口和世界银行-联合国的饥荒行动机制(FAM)就是三个典型例子。FAM利用早期预警数据和预测分析来预测严重的粮食不安全性和饥荒,将阈值与预先商定的自动资金联系起来。通过引入自动化,这种方法减少了非理性决策对援助措施先后顺序的影响,使其重新关注人民的需求。世界银行估计,FAM不仅可以挽救生命,还可以把援助成本降低30%。通过监控预测融资模型的进展和影响,我们可以了解什么方法最有效,以便制定模型规模化的计划。

2. 基于市场的资金流

人道主义援助系统仍过度依赖于传统的以资助人为导向的筹资模式。虽然人道主义援助团体正开始与私营部门合作,设计投资方案,以扩大收入并开拓其他筹资模式,但我们还有很多需要学习的地方。

有人把投资者分为两类:一是规模投资者,如保险公司;二是先锋投资者,如愿意冒险从事人道主义影响力债券的慈善家。

在保险方面,我们看到像瑞士再保险和慕尼黑再保险公司这样的公司越来越多地同政府、有些时候是同人道主义赞助者建立合作关系,以便在面临自然灾害时提供一定程度的保护。加勒比灾难风险保险基金就是一个很好的例子,该基金在地震、洪水或暴风雪袭击时支付赔偿金。保险还包括世界银行的流行病紧急融资机制,该基金在2018年首次帮助刚果民主共和国政府打击埃博拉病毒。我希望保险在风险国家的紧急保护中发挥越来越大的作用,即使在冲突地区也要善于利用保险。

与这些私营部门更密切的合作意味着人道主义者将有助于我们的数据收集和分析,提高我们的财务分析能力。我们还需要找到降低投资风险的途径,让投资者有更多机会看到资金在不稳定环境中所受的影响。但当然,保险面临的障碍仍然存在,而且并非一切事物都是可保险的。同样重要的是,为了将这些创新途径和人道主义融资相结合,首先是要找到更好的方法来减少需要援助的人。

3. 降低需求,提高效率

降低脆弱性、减少援助需求是联合国秘书长全系统强调预防的核心。这样做需要我们与发展组织进行更紧密的合作,以确保他们在发展投资计划中考虑到了最边缘、受危机打击最严重的人们。

与此同时,人道主义系统必须保证它能够让参与投资的每一美元产生最大的价值。我们必须确保援助系统和流程灵活、高效、透明和协调。这方面的核心是提高需求评估的质量,因此我们对每个受影响的地区或团体的优先需求都有了更细致的了解。人道主义事务协调办公室(OCHA)负责协调需求评估,动员人道主义筹资和协调有效援助。我们刚发布了2019全球人道主义概况,这是对全球人道主义需求及其应对措施的最全面、最权威的评估。高质量的需求评估是出版物的支柱,我们必须继续提高其准确性和严谨性。我们还管理中央应急基金(CERF)和17个国家集合基金,降低了管理成本,实现了经济规模化效益,激励了合作。随着人道主义需求的增加,这些基金也必须这样做。

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今天的援助计划需要通过上述的前瞻性途径加以补充,以摆脱长期资金不足的问题。如果这些举措能被有效实施并扩大规模,可以大大有助于建立一个适合人道主义未来的更可持续更灵活的金融模式。

作者:Mark Lowcock,人道主义事务和紧急救济协调副秘书,人道主义事务协调办公室(OCHA)

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翻译:张丽莉

责编:万鸿嘉

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