本文与 VoxEU合作发表。
经历了五年多的错过最后期限后，来自参与的12个亚太国家的贸易部长于2015年10月5日在亚特兰大举行会议，最终结束了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的谈判。一个月后，近6000页的谈判文本于2015年11月5日正式向公众公布（New Zealand Foreign Affairs and Trade 2015）。
最初公布时的公众热烈反响让许多人相信该协定很快就会生效。然而，在此之前仍有大量工作需要完成，而且它是否一定会生效并无定论。在本文中，我们考察两个相互关联的问题：
TPP在纸面上已取得的成就与尚未取得的成就；以及
接下来的走向，即后续涉及的各项步骤，包括TPP本身可能的命运。
TPP的实际面貌如何？
从谈判一开始，TPP就被其支持者誉为一项高水平的21世纪协定。如今文本已经公布，很明显，在大多数情况下，为了达成谈判结论，必须作出重大妥协。若以减少国家或全球不平等为值得追求的目标，其中一些妥协值得欢迎，而另一些则只是屈从于既得利益，限制了改革并降低了消费者福利。尽管TPP仍是所有复边自由贸易协定（FTA）中最具雄心的一个，但它远非最初设想的“黄金标准”。
即便是最基本的改革——关税自由化——也存在一些异常漫长的过渡期。例如，正如Doonan（2015）所说明的，美国目前对进口日本汽车征收的2.5%关税，需要15年才会降至2.25%，之后还需再用10年才会降至零。同样，对进口日本卡车征收的25%关税，在协定生效后仍将保持30年。不过，各成员之间存在差异，特别是那些汽车关税仍相当高的成员，而TPP对该行业的影响将主要取决于非关税壁垒如何受到影响（Head and Mayer 2015），尽管这一点仍不确定。
协定被削弱的一个明显例子体现在药品知识产权（IP）规则上。美国就此提出了11份附函，仅次于市场准入问题，而且大多与地理标志有关。发展中国家在实施部分药品规则方面享有过渡期，越南的过渡期最长可达18年。生物制品的数据独占期仅限于五年，远低于美国制药业游说团体所推动的12年。版权和商标条款也将适用不同的过渡期。此外，一些国家甚至可以选择在实施TPP义务时保留现行国内规则。这些妥协表明，在可负担药品的可及性与激励制药企业持续投资研发以生产这些药品之间的权衡，往往会倾向于前者。
TPP自诩为迄今最具进步性的协定，因为它明确涉及劳工和环境标准等社会问题。事实上，奥巴马总统签署TPP一度存在疑问，直到美国突然上调了马来西亚的评级，从而将其从全球人口贩运最严重违规者名单上移除。对于最低工资设定和允许工人组建工会等标准的关注，涉及执行与实施（Prokop 2015）。环境章节的价值也受到质疑，因为它未能尝试应对紧迫的气候变化问题，而且其条款仅被表述为“尽最大努力”的承诺（Cosbey 2015）。
TPP的一个独特而重要的方面，是其尝试处理国有企业（SOEs）问题，尤其是越南和马来西亚，也包括其他国家，其中包括新加坡。这一值得赞许的努力再次被大量豁免条款和过渡期所掩盖。马来西亚、越南、秘鲁和文莱达鲁萨兰国获得了至少五年的宽限期，以改革其国有企业政策。新加坡政府投资公司（GIC）和淡马锡控股等主权财富基金，以及马来西亚的Permodalan Nasional Berhad，已获得在投资章节中部分要求的豁免。在一项重大让步中，马来西亚的Khazanah在协定生效后两年内，免于适用投资者与国家间争端解决（ISDS）条款。
TPP还涉及日益增长的数字经济，并制定了使企业能够跨境自由传输数据的规则。它还禁止成员政府要求企业在某国境内设置服务器等计算设施，这类“本地化”规则是一些威权国家一直在施加的，而云计算企业等认为这是一项重大贸易壁垒（Doonan 2015）。但与其他章节一样，这里也有附加条件。略显意外的是，金融服务业未被纳入跨境数据规则的范围，而澳大利亚则为医疗记录获得了豁免。
Menon（2014a）警告称，TPP正“退化为一系列双边协定，其核心是美日协定……”，而为了适应各方差异，我们应当“留意大量过渡期和其他漏洞……”。文本证实了这一点。文本中有一系列“附函”，即成员之间特殊的双边安排。附函提供了一种机制，使一系列双边协定得以呈现为一项全面协定。美国共发布了61份此类附函，其所提出的内容颇具分量。例如，马来西亚与美国之间的一份附函允许其完全退出TPP，甚至无需尝试批准！智利、墨西哥和越南也有类似的附函，但它们的退出能力稍显复杂。
后续步骤
既然文本已经公开，下一步是各参与国的立法机构进行批准。人们普遍认为这应在两年内完成。就美国而言，由于奥巴马总统以微弱优势获得了《贸易促进授权》（TPA），该授权可防止协定文本本身被修改，立法者将有至2016年2月3日（90天）的时间研究该协定，之后国会将投“赞成”或“反对”票。但国际贸易委员会刚刚宣布，其评估报告最早要到2016年5月18日才能提交，这意味着国会投票可能要等到该日期之后的某个时候才会进行（World Trade Online 2015b）。尽管TPA可能有助于成功结束谈判，但它如何影响国会通过该协定，则不太清楚。如果多数立法者认为最终协定中妥协过多——而且由于他们已无法更改其细节——他们可能会投“反对”票。如果没有TPA，其前景可能会更好（Menon 2015）。尤其是众议院共和党人，若TPP要获得通过，就需要他们大量支持，但如果妥协过多，他们可能难以为其投下支持票。
其他国家在让立法机构通过该协定，或在不作修改的情况下批准该协定方面，也可能面临挑战。如果TPP只有在某国“挑肥拣瘦”、回避更敏感的改革领域之后才获得批准，整个进程可能会进一步受到削弱。
如果一个或多个国家未能批准TPP，会发生什么？只要至少六个原始签署国——其GDP合计占该地区2013年GDP的至少85%——完成批准，TPP仍可存续，最好但并非必须在两年内完成（World Trade Online 2015a）。显然，这一GDP门槛的设定旨在确保若没有美国和日本，该协定就无法生效。
实施
最后一步，即成功批准之后，是实施该协定。就其对实际情况的影响而言，这可以说是整个过程中最关键的一步。历史上充满了这样的例子：贸易及其他协定因实施方式而收效甚微甚至毫无作用。投资者与国家间争端解决机制——允许企业起诉政府——曾被宣传为一根可靠的“大棒”，有望在确保合规方面发挥重要作用，但文本显示，投资者与国家间争端解决机制现已约束力减弱，许多领域都有豁免，包括国有企业、烟草使用监管法规、政府采购等。无论如何，尽管投资者与国家间争端解决机制可能会提高合规的可能性，但它无法保证全面实施。简言之，我们只能拭目以待，而这一等待将至少持续两年，甚至可能长得多。
结论
TPP是一项经过大幅妥协的协定。尽管如此，若其生效，它将对成员和非成员都产生重大影响。现有的关于其影响的估算（例如 Petriet al. 2014）忽略了协定被削弱的情况，并可能高估了中短期内的收益。不过，从长期来看，TPP将以其能否吸引其他国家——如中国——纳入其框架来判断（Menon 2014b）。尽管按目前成员计算，它覆盖了全球40%以上的GDP，但如果中国和其他东盟国家不加入，它可能导致显著的贸易和投资转移，并割裂区域生产网络。但首先，它必须获得批准。遗憾的是，这一情况能否实现，仍然不确定。
参考文献
Cosbey, A (2015)，“Trans-Pacific Partnership’s Environment Chapter: How does it measure up?”国际可持续发展研究所，加拿大温尼伯。
Doonan, S (2015)，“Breaking down 5 big sections of the TPP”， 《金融时报》， 11月5日。
Head, K and T Mayer (2015)，“The Trans-Pacific Partnership is a trade agreement, and then some”，VoxEU.org， 11月10日。
Menon, J (2014a)，“TPPing Over?”VoxEU.org，7月1日。
Menon, J (2014b)，“From Spaghetti Bowl to Jigsaw Puzzle? Fixing the Mess in Regional and Global Trade”， Asia and the Pacific Policy Studies 1(3)：470–483。
Menon, J (2015)，“What next for the Trans-Pacific Partnership?”， Asia Pathways， 10月28日。
New Zealand Foreign Affairs and Trade (2015)，“Text of the Trans-Pacific Partnership”，新西兰惠灵顿。
Petri, P, M Plummer, and F Zhai (2014)，“The TPP, China and the FTAAP: The Case for Convergence”，收录于 New Directions in Asia-Pacific Economic Integration，G. Tang与P. Petri编，檀香山：东西方中心。
Prokop, A (2015)，“Why Obama says TPP is historic for workers — and why US labor unions hate it”，vox.com， 11月12日。
World Trade Online (2015a)，“New Zealand Says TPP Offers Three Options For Entry Into Force”，10月13日。
World Trade Online (2015b)，“ITC Predicts TPP Economic Assessment Will Not Be Ready Until May 18”，11月17日。
本文发表并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Jayant Menon博士，系亚洲开发银行首席经济学家办公室的首席经济学家。
图片：一艘船装载着集装箱。REUTERS/David Gray。
