美国对外政策将如何塑造“大重置”——12位专家解读

• 美国需要确立明确的优先事项，以确保其对外政策努力能够发挥自身能力，塑造全球复苏。

• 世界经济论坛美国全球未来理事会的成员在本期专题文章及《The Great Reset》播客节目中，就应对当前全球危机概述了各自的对外政策建议。

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世界正面临严重的健康、经济和社会危机，每个国家都需要发挥其独特能力，帮助世界朝着大重置的方向重建。为此，我们邀请了美国全球未来理事会中的顶尖政治专家——包括教授、分析师、前大使等——思考未来十年两党共识的美国对外政策如何有助于塑造大重置。他们的建议涵盖气候问题、对外合作、人力资本等多个方面，表明任何希望调动资源应对复杂难题的国家都需付出巨大努力。

这些观点收录于本文及《The Great Reset》播客特别节目中，展示了各国领导人仍可选择的广泛途径，以构建全球复苏的新解决方案。以下是他们的看法。

1. 助力构建开放的新世界

Rebecca Friedman-Lissner，美国海军战争学院战略与作战研究部助理教授

新冠疫情暴露出一个濒临崩溃的国际体系：国际合作难以实现，国际机构力不从心，大国之间剑拔弩张。但正如我与Mira Rapp-Hooper在我们合著的书中所论证的，《开放的世界：美国如何赢得二十一世纪的秩序之争》，这些破坏大多早于此次疫情，并将持续影响数十年。要将这一毁灭性时刻转变为创造性时刻，美国必须领导一个致力于实现开放世界的广泛联盟。

美国领导力的未来将不同于过去。要发挥领导作用，美国必须坚定地站在开放一边：捍卫全球公域的可进入性，支持主权国家自主做出政治选择的能力，推动高标准贸易，并通过现代化的国际机构促进国际合作。这一做法也将吸引实现其目标所需的合作伙伴。美国无法单独维持世界的开放——它需要调动盟友的力量；利用与国际伙伴在具体议题上的一致性（其中一些伙伴可能并非民主国家）；并开创跨越国界的创新性公私合作伙伴关系。世界正处于关键转折点，定义即将到来的“大重置”条款的机会将不会再有。

2. 共同承担全球领导责任
Ivo Daalder，芝加哥全球事务理事会主席

无论在国内还是国外，传统观点都认为美国人已厌倦为美国的全球领导地位买单，并准备从世界撤退。但一如既往，这一传统观点是错误的。

芝加哥全球事务理事会的最新调查显示，大多数美国人仍倾向于美国积极参与并在世界事务中分享领导角色。事实上，近三分之二的美国人（62%）表示，新冠肺炎疫情提升了美国与其他国家协调合作以解决全球问题的重要性。绝大多数人（84%）同意，国际合作是应对大流行病和气候变化等重大全球挑战的唯一途径。

七成美国人（68%）表示，美国通过积极参与世界事务将获益最多——这是近50年来的最高水平之一。此外，多数美国人认为美国应在应对全球问题上发挥更大作用（52%），另有25%的人认为应保持与目前相同的参与程度。

与此同时，很少有美国人希望美国独自领导。绝大多数人（68%）倾向于美国承担共享的领导角色。仅有24%的人倾向于美国发挥主导性领导作用，极少数人认为美国根本不应承担任何全球领导角色（6%）。

新冠疫情扰乱了美国人生活的方方面面，但并未使他们疏远世界。相反，大多数人认为，只有保持对世界的积极参与并与他人合作，尤其是与盟友合作，才能最好地维护其安全与繁荣，并克服全球性问题。

美国在世界事务中的角色Image: 芝加哥全球事务理事会

3. 发挥独特优势应对气候变化
Ryan Costello，Americans for Carbon Dividends董事总经理

气候变化以及其他国家应对气候变化的方式，将日益塑造世界主要经济体之间的贸易与竞争格局。通过推行连贯一致的美国气候战略，美国可以确保其制造商和工人在世界向清洁能源转型的过程中脱颖而出。

当前的贸易规则实际上补贴了海外的高碳制造业，并使美国制造商无法充分享受其清洁生产所带来的全部经济效益。这一状况既损害了美国工人的利益，也阻碍了全球气候进展。

首创性研究表明，美国相对其大多数主要贸易伙伴在碳排放效率方面具有显著优势。例如，美国制造的商品所产生的碳排放比世界平均水平低80%。美国的碳优势是中国的三倍，几乎是印度的四倍。

通过借助精心设计的气候政策发挥这一优势，美国可以提升本国制造商的竞争力，促使重要供应链回流美国，并在全球范围内推动更大的气候雄心。全国性碳收费与边境碳调整相结合，可以带来这些益处。

4. 调整贸易政策，投资美国工人及其经济实力
Glenn Hubbard，哥伦比亚商学院金融与经济学荣休院长、Russell L. Carson金融与经济学教授

您的大学经济学教授关于贸易的所有论断都是正确的：比较优势是一个重要概念。贸易带来的平均收益十分可观，来自更廉价、更多样化的商品，以及在更激烈竞争下国内企业生产率的提高。教授还告诉过您另一件事，这同样正确，但政策制定者往往没有大声说出来，甚至未加考虑：由于收益巨大，受益者可以补偿受损者，贸易是双赢的。关键并不在于贸易中的某个“受益者”给“受损者”开一张支票。相反，社会必须投入资源，帮助个人做好准备，并使其重新与工作和机会相连接，以适应因全球化、更重要的是技术变革而发生结构性变化的经济。若不这样做，就会引发对围墙的呼声，无论是实体的还是比喻意义上的。此类政策主张说起来容易，也能让被甩在后面的人安心，使他们以为一切都能恢复原样。当然，这是一个谎言。另一种做法是搭建桥梁，通向实际存在的机会——投资社区学院，培养年轻工人并留住年长工人；通过劳动所得税收抵免提供更大力度的支持；并重新思考劳动力市场政策，既关注结构性变化，也关注周期性变化。经济学家和政策制定者都需要挺身而出，界定并推动桥梁的建设。否则，尽管一些与白宫关系密切的经济学家沿用了托马斯·孟的失败论点，但这些论点仍对许多人颇具吸引力。亚当·斯密曾与孟针锋相对——古典经济学家所推崇的“大众繁荣”，在一个开放经济中更易实现，因为在这种经济中，个人能更好地为其无法掌控的变化做好准备。

5. 支持推进自由市场与自由社会的政策
Danielle Pletka，美国企业研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research）外交与国防政策研究高级副总裁

自建国之初，美国便秉持自由的原则。尽管这些价值观的表达方式已有所演变，但生命、自由和追求幸福并非美国人独享的特权，这一基本理念始终推动着美国的对外政策。如果我们相信自由的人民与自由的市场，并认识到这些自由带来了无与伦比的全球繁荣，那么我们也必须愿意将外交、经济和军事力量置于这些理念之后。虽然美国的职责并非改变世界的邪恶，但在保护所有美国人的国家安全方面，我们的领导人有责任推进这些相同的价值观，同时理解一个更自由的世界就是一个更安全的世界。“如何做”始终是问题所在；为服务于眼前的国家安全利益，总会做出一些妥协。但体现美国国家安全政策核心的价值观——以及我们对自由至上的信念——应当成为每一次交往中的优先事项。如果美国不推进这些价值观，我们可以确信，将不会有其他国家来填补这一真空。

6. 行善与成功兼得
Daniel Drezner，弗莱彻法律与外交学院国际政治学教授

据皮尤研究中心关于应对措施与声誉的调查，国际社会对美国的认可在新冠疫情期间有所下降。然而，这类印象并非一成不变。即便在布什政府因伊拉克战争而最不受欢迎之时，其对2004年东亚海啸的应对——与中国的努力相比——仍增强了该地区对美国的正面印象。美国在全球从新冠肺炎疫情中复苏的进程中发挥的领导作用越大，其摆脱当前历史低点的速度就越快。

有理由保持乐观。此前从疫苗研发到分发的最快纪录为四年；而就新冠肺炎而言，美国制药公司很可能在一年之内完成。美国军方的后勤基础设施使该国在快速分发方面具有比较优势。只要稍加战略规划并认识到全球需求，美国仍有能力在其疫情应对中做到既有成效又行善。

美国好感度排名调查Image: 皮尤研究中心

7. 保持人才多元化，以应对更广泛的问题
Jenna Ben-Yehuda，Truman National Security Project总裁兼首席执行官

国务院在招聘和留用方面的新方法将有助于推动人力资本的必要“重置”，并确保我国外交官更具代表性，能更好地应对更广泛的问题。高级领导层在整个机构中重视招聘与留用，将振兴这一饱受困扰的机构，并在三个关键领域带来创新：培训、灵活性和学习文化。

• 培训——国务院官员应将其职业生涯的15%用于外交与公务员体系内的培训，类似于其军方同行的做法。该培训体系包括预算与规划方面的强制性门槛课程，这有助于加强规划职能与政策职能之间的联系，尤其是在早期发展阶段。
  

• 灵活性——设定30%兼职和30%全远程工作的岗位配额，已提高了年轻父母的留任人数，并拓展了经济适用住房的选择。在政府机构之间轮岗的机制，以及为资深员工提供的额外私营部门休假选项，为该机构带来了新的视角。
  

• 学习文化——“经验教训研究所”（The Institute for Lessons Learned）为各部门提供免费的项目评估服务，并定期推广最佳实践。强有力的激励结构增加了信息共享，减少了部门壁垒。

8. 加强对国内外民主的支持
Michael McFaul，斯坦福大学弗里曼·斯波格利国际研究所所长

在连续十四年的民主衰退之后，美国领导人必须理解这一趋势的成因，然后探索扭转这一趋势的新战略。有三大因素正在推动全球民主的侵蚀：（1）两个强大的威权国家的崛起，（2）部分新兴民主国家的崩溃，以及（3）民粹主义和非自由主义在许多成熟民主国家中的兴起。要扭转这些趋势，美国领导人首先且最重要的是承诺加强国内民主。当今世界很少有人受到美国民主实践或其治理所带来的经济与社会成果的启发。其次，美国领导人应与其他民主国家协作，更多地帮助突尼斯和乌克兰等新兴民主国家巩固民主，而减少在独裁国家推动政权更迭。第三，美国领导人必须对威权国家同时实施遏制与接触的精细战略。但在与这些政权谈判以争取共同利益的结果时，美国外交官无需将其价值观置之门外。第四，美国领导人需要重新参与全球领导，首先是深化与民主国家的联盟，其次是在多边机构中推动自由价值观，尤其是在数字监管和人权规范方面。最后，美国领导人必须鼓励全球各地“小写d”民主派之间建立更深层次的联系与团结，且不受国与国关系的影响。

9. 精简运作，实现灵活应对
Heather A. Conley，战略与国际研究中心（CSIS）欧洲、欧亚及北极事务高级副总裁

美国国家安全机构正承受着日益增长的跨国挑战和复杂区域动态的压力，这些挑战和动态无法整齐地纳入现有的区域或职能分类之中。美国最近一次重大国家安全重组（“9·11”事件余震的产物）已近20年前，它更像是对现有机构的叠加和协调机制，旨在打击全球恐怖主义，而非真正的革新。

美国的机构应迅速转向灵活、敏捷的政策网络，这些网络既融合职能与区域专长，又允许民间社会、私营部门和联盟伙伴等其他利益相关方“即插即用”地参与其中。这些网络最初可围绕区域性和定制化倡议发展，例如北极或东地中海地区。通过在明确战略框架下把握战术机遇并利用实地的快速发展，美国政策及其支持性机构将能够更好地塑造理想的政策结果。在后新冠肺炎复苏这一动态环境中，抓住新的政策机遇将尤为重要。快速评估多来源数据，并在复苏环境中形成先发优势的能力，将成为21世纪政策成功的标志。无论政府设立多少特使或“复杂事务局”，目前这种缓慢且过于繁琐的官僚机构，都无法在与其他同样寻求政策优势的国家和非国家行为体的竞争中取得成功。

10. 寻求伙伴以避免权力真空
Mike Doran，哈德逊研究所高级研究员

为满足选民对减少海外承诺的持续诉求，从中东撤退的想法颇具吸引力。但全面撤出将产生与初衷相反的结果。权力真空将随之出现，许多美国国家安全专家认为，中国等其他国家将争相填补这一空白。这将为其他国家提供机会，利用中东作为基地扩大其在欧洲和非洲的影响力，全球力量平衡可能会对美国产生巨大不利变化。因此，华盛顿应将自身定位为最后的平衡者，运用其硬实力加强那些能够共同发挥制衡作用的盟友。三个关键伙伴是：以色列、沙特阿拉伯和土耳其。与前两者的关系状况良好，但与土耳其的关系较为紧张。遏制土耳其，连同其他若干地区对手，将是一项不可能完成的任务。因此，修复与安卡拉的关系是一项紧迫的优先事项。

11. 加强国内韧性与防御能力
Christine Wormuth，国际安全与防务政策中心主任；兰德公司高级研究员

对美国本土的国家级威胁十分严峻、日益增长，且尚未得到充分理解。过去20年间，美国专注于打击远离其海岸的恐怖主义威胁，但如今该国正面临那些系统性地实现军队现代化的国家所带来的战略竞争。尽管美国关键基础设施的广度和深度对外部威胁具有一定固有韧性，但该国的关键资产数量之多，远超其可能抵御先进巡航导弹、反卫星武器和复杂网络攻击所构成威胁的能力。在大国竞争时代保卫美国本土，很可能需要多管齐下的方法，包括：有效防护真正关键的国家资产、加固其他重要资产、增强国家关键职能的韧性，以及调整声明性政策以巩固威慑。若美国未来卷入战争，本土很难幸免于难。

12. 优先支持脆弱国家
Nancy Lindborg，大卫与露西尔·帕卡德基金会总裁兼首席执行官

脆弱国家是美国及其盟友面临的一系列经济、安全与道义挑战的共同根源，包括暴力极端主义、非法贩运、失控的移民流动、暴力冲突和极端贫困。这些国家的特点是社会分裂、公民与政府之间信任破裂，它们最无力抵御极端天气的冲击，也更容易受到其他大国的掠夺。尤其在新冠疫情期间，这些国家正是全球卫生安全网的漏洞。

全球约四分之一的人口和三分之一的儿童生活在这些国家，因此将脆弱性问题作为首要外交政策优先事项，深刻符合美国的利益。《美国全球脆弱性法案》于2019年12月在两党支持下通过，该法案要求美国政府各部门协调战略，以在脆弱国家提供更有效的对外援助，从而进一步印证了这一观点。

十余年的沉痛教训表明，将包容、负责和回应性的治理置于我们工作的核心，有助于维持发展成果并降低脆弱性；当前的当务之急是调整官僚体系，以推进这一紧迫优先事项。

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