今年夏天早些时候，我参加了一场 活动 ，主题为欧盟的 共同农业政策（CAP） ，地点在米兰世博会——这是一场以“为地球供养，为生命赋能”为主题的大型国际博览会。主办方欧盟委员会农业和农村发展总司（DG-AGRI）曾邀请我就该政策在促进更具竞争力的食品和农业市场方面的作用，以及其在实现粮食安全等更广泛公共政策目标方面的作用，发表一些看法。
此次活动举办仅数日前，联合国粮农组织（FAO） 发布了 有关全球饥饿人口数量的最新数据，并认定千年发展目标中的饥饿目标现在可被视为已经实现。显然，自联合国成员国约七十年前承认食物权以来，已取得巨大进展——尽管仍有约7.95亿人长期营养不足。据估计，这一数字比20世纪90年代初少2.16亿——但我们距离联合国秘书长提出的“零饥饿”愿景仍相去甚远。
谁是饥饿人口？
在粮食安全高居发达国家和发展中国家领导人议程之首的背景下，人们很容易忽视这一事实：全球饥饿人口绝大多数是发展中国家公民，其中生活在发达国家的不足 2% 。此外，全球饥饿人口大多生活在农村地区，且往往也是农民，大多数还是女性。
在粮食安全讨论中，人们也常常忽视一个现实：全球粮食足以养活每一个人。饥饿和营养不良主要源于经济上获取食物的能力不足，而非全球层面的粮食供应或产量不足。可持续地提高贫困农民的生产力，对于提高农村收入、帮助人们摆脱贫困和饥饿至关重要。
因此，发展中国家政府可能需要进行干预，以改善市场运作并解决市场失灵问题。例如，政府可以支持推广农业推广服务、开展研究、防治病虫害，以及建设道路和灌溉系统等农村基础设施。
提供公共产品
2003年，非洲各国政府签署了 《马普托宣言》，在其中承诺将至少10%的国家预算用于农业和农村发展，但迄今为止，大多数国家在这一目标上的进展有限。
在其他地区，一些曾对农业征税的发展中国家，如今转而支持农业。这包括 中国 ——中国仍有数亿粮食不安全人口，但自20世纪90年代初以来，已将饥饿率降低一半以上，饥饿人口减少约1.55亿。
政府或许还需要干预市场，以确保今天的粮食生产不以牺牲明天为代价。全球环境规则薄弱意味着，经济主体仍无需承担 成本 ，即对环境造成的损害，例如当其活动产生影响地球气候的温室气体排放时。尽管气候变化预计将产生全球性影响，贫穷的发展中国家生产者尤为脆弱。他们往往缺乏应对环境灾害所需的资源，以及替代性收入和就业选择。
提高效率
那么，欧盟共同农业政策这样的发达国家政策，能否帮助市场更好地运作，并改善粮食安全？发达国家可以通过改革影响发展中国家市场的农业政策提供帮助，包括农业领域的相关政策。事实上，欧盟在改革其农业政策方面已取得实质性进展，以减少其贸易扭曲效应，从而降低其对贫困国家生产者的影响。欧盟与投入和产出挂钩的补贴已从三十年前占农场总收入的三分之一以上，降至如今不足十分之一。
与减少浪费和低效、降低预算成本以及尽量减少对贸易伙伴影响这些目标并行，历次共同农业政策改革也受到提升欧盟农民竞争力这一愿望的推动。与脱钩的直接补贴相关的转型，是欧盟得以实现这一目标的关键过渡机制。这一转变使欧盟得以逐步摆脱市场价格支持和出口补贴。
“脱钩”补贴是否仍会影响贸易？
与此同时，欧盟农业支持性补贴总额仍约占农场总收入的五分之一。经合组织（OECD）研究了即便是所谓“脱钩”的补贴，仍可能如何在特定时点及长期内继续影响生产和贸易。该机构指出，例如，脱钩补贴可能影响农民对风险的认知，或通过影响收入和资本，改善其获得信贷的能力。
那么，脱钩补贴是否应无限期持续？由于这类补贴最初是作为过渡机制引入的，一些评论人士 建议 逐步取消此类补贴，并为此设定明确的终止日期。与此同时，显然某些类型的农业支持仍将需要用于提供市场自身无法提供的公共产品，例如用于研发、病虫害防治、环境可持续性和生物多样性的支付。
共同农业政策的“绿化”
这一思路在最近一轮共同农业政策改革中体现得十分明显，并 在一定程度上影响了 2014-2020年框架的形态。部分环保人士 认为 ，这些改革只是部分地将支持转向公共产品。
因此，挑战在于确保支持具有针对性、可衡量，并与所提供的效益相称。这样做将提高欧盟保护环境行动的有效性和效率。但它也可能减少食品和农业市场中的扭曲，否则这些扭曲可能损害其他地区的生产者和消费者，包括其中最贫困和最脆弱的群体。
本文与 E15 Initiative合作发表。刊发本文不意味着世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Jonathan Hepburn 是E15农业与粮食安全专家组的专家组经理。他同时担任ICTSD农业项目经理。
图片：一名男子站在塞拉利昂南部Pujehun地区Malen酋长区的Socfin Agricultural Company苗圃中，周围是棕榈树苗。REUTERS/Simon Akam
