作为美国国际法学会前会长，我本应哀叹近期达成的 《巴黎协定》 （关于气候变化）是一次失败。按照传统条约的标准，它远远不够。然而，它在这方面的不足，恰恰是其作为21世纪有效全球治理典范的最大优势。
国际法律的黄金标准是条约，即可由法院和仲裁庭强制执行的具有约束力的文件。此类协定不仅是意向的表达，它们包含经过法典化、可强制执行的规则，并设有对不遵守行为的制裁。事实上，这些协定必须经国家议会批准，才能成为国内法的一部分。《巴黎协定》则不具备上述任何特征。就美国国内法而言，它是一项行政协定，仅对奥巴马总统政府具有约束力。立法—行政协定与条约具有相同的地位，但条约必须获得参议院三分之二的批准，而立法—行政协定则须依照适用于所有国内立法的规则，经参众两院通过。一届政府达成的行政协定未必对其继任者具有约束力，但若要废止，必须明确宣布撤销。
此外，与传统国际条约不同，《巴黎协定》的义务并非固定不变。审慎谈判国际协定的意义在于，一旦成为法律，除非通过正式约定的修正程序，否则不得更改。这种持久性赋予了它们权威。然而，《巴黎协定》的195个签署方却建立了一个非约束性机制，每五年提高各自的义务。换言之，鼓励（但不强制）各缔约方基于自身判断，提交日益严格的所谓 预期国家自主贡献 （INDCs）的修订版。
《巴黎协定》还摒弃了将“遵约”视为合法或非法印章的观念。国际法律人士和法庭的历史性职责，一直是判定国际协定的签署方是否履行其义务。《巴黎协定》实质上以透明度取代遵约，设立了“强化透明度框架”，旨在“建立相互信任和信心，促进有效执行”。
该协定的后续条款确实设立了遵约机制，但规定其将是“基于专家”的，这意味着评估小组将包括气候科学家和政策专家，以及律师。此外，该机制将具有“促进性”，其运作方式为“透明、非对抗、非惩罚”。这听起来更像是互助小组，而非纪律委员会。
简言之，按照传统国际法标准，《巴黎协定》实质上是一份良好意愿的声明，设定了将全球气温升幅限制在较工业化前水平高2摄氏度（理想情况下为1.5摄氏度）以内的宏伟目标。它与《维也纳条约》、《凡尔赛条约》，甚至禁止地雷和设立国际刑事法院的条约相去甚远。而这恰恰是它有望成功的原因。
首先，要应对气候变化这类复杂且快速演变的问题，依靠永久性、具有约束力的承诺是不可能的。等到协定经过艰难磋商得以达成时—— 如果 能够达成的话，问题的规模和特征，更不用说可用于应对它的技术，都已经发生了变化。《巴黎协定》所体现的新型全球治理形式以滚动式进程取代固定规则，显然更适合我们当今面临的全球性问题。
同样，在195个各不相同的国家组成的世界里——从极度贫困或深陷冲突的国家，到高度发达的国家——自上而下的义务永远无法做到足够统一，从而切实奏效。依靠自下而上的预期国家自主贡献则更有前景，这要求每个国家的公民和政府共同商定其可以合理实现的目标。
但《巴黎协定》中可能最重要的转变，是从选择性强制转向集体支持的竞争。各国不再因未履行法律义务而互相起诉，而是竞相努力，共同应对一个共同问题。透明度机制支持这一转变，使记者、活动人士、科学家、关心的公民以及支持气候行动的企业能够参与辩论、公布成功与失败、征求帮助与建议，并为落后国家提供支持。
这凸显了《巴黎协定》所体现的新型全球治理模式的最后一个关键特征：本月早些时候达成的协议，与缔约方大会本身一样，不仅面向政府。尽管协定要求各国政府继续通过官方的 绿色气候基金提供公共资金，但个人和实体也在发挥重要作用。
例如， 比尔·盖茨 在谈判期间成为全球头条新闻，当时他 宣布 设立一项20亿美元基金，用于投资清洁能源。该基金由突破能源联盟（Breakthrough Energy Coalition）出资，该联盟由26位全球慈善家和加州大学组成。突破能源联盟标志着公私合作达到新水平：投资者与约20个国家的政府合作，包括中国、印度和美国，这些国家目前占全球清洁能源投资的约80%，并已承诺将投资翻倍。
巴黎谈判代表认识到，企业、慈善事业、民间社会、学术界和普通民众都在应对重大全球性挑战中发挥作用。即使在政府层面，变化也在发生：市政当局的步伐往往显著快于国家层面的同行，它们通过 C-40等网络开展工作，即“致力于应对气候变化的全球超大城市网络”。
《巴黎协定》是由广泛的各方行为体共同促成的一系列庞大、滚动且相互交织的国家承诺。它不是法律。它是迈向全球规模公共问题解决方式的大胆一步。而且，这是唯一可能奏效的方法。
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作者：Anne-Marie Slaughter，曾任美国国务院政策规划主任（2009-2011），现任智库New America总裁兼首席执行官
图片：2015年世界气候变化大会（COP21）开幕首日，各国领导人在法国巴黎附近的勒布尔热（Le Bourget）合影。REUTERS/Ian Langsdon。
