美国已故外交官兼战略家乔治·凯南因创立“遏制”理论而为人铭记，该理论构成了美国冷战政策的核心。但凯南也是另一项美国大战略的关键设计者之一：对拉丁美洲采取“主导与管束”方针。这一策略虽较少被讨论，却长期延续至冷战之后。值得庆幸的是，得益于美国总统巴拉克·奥巴马，这种局面或许终于开始改变。
1950年——在向美国国务卿乔治·马歇尔发送一份 长达8,000字的电报 ，阐述他对苏联及美国对苏政策的看法四年后——凯南又向国务卿迪安·艾奇逊发送了 另一份备忘录。这一次，他主张美国应在与共产主义有关联、抱有同情的地区采取更强硬的立场。这份报告是凯南访问拉丁美洲后撰写的，其中对该地区提出了一系列引人注目的论断。
首先，凯南声称，拉丁美洲“自然与人类行为”的特殊组合，造就了独特的“令人不快且毫无希望的人类生活背景”。凯南指出，该地区进步受阻的原因“写在人类的鲜血中，也刻在地理的脉络里”，而人们提出的解决方案“软弱无力，前景黯淡”。他认为，这导致人们“潜意识地认识到集体努力的失败”，并表现为“过分以自我为中心和自私自利”。
凯南认为，拉丁美洲抵御来自苏联的“共产主义压力”至关重要，而美国应当助力实现这一结果。首先也是最重要的，这意味着要为拉美各国政府推行亲美政策创造激励。
但凯南设想的激励措施并非全是积极的。相反，他主张，“当民选政府的理念和传统过于薄弱，无法成功抵御共产主义攻击的强度时”，美国必须承认，采取“严厉的政府措施”压制共产主义情绪是“唯一的答案”。尽管这类措施“经不起美国民主程序理念的检验”，他仍确信它们必不可少。
同样，凯南认为有必要增加美国对拉丁美洲的投资，并让商界领袖审慎运用其“金融力量”。但他也指出，贿赂可能已经“取代外交干预，成为保护私人资本的主要手段”。从这个意义上说，在许多情况下，拉丁美洲私人投资的前景取决于“当地政权是否容易腐败，而非其是否开明”。
凯南的政策建议以主导地位为核心。他认为，美国应强调自身的大国地位——美国对拉丁美洲的依赖远小于拉丁美洲对美国的依赖。如果拉美各国政府不与美国合作，就会受到直接或间接的惩戒。正如他所说：“未能充分发掘双方关系潜力的危险，对他们而言始终大于对我们而言。”此后，美国对该地区的政策一直受到这一假设的影响。
但如今，奥巴马似乎决心让美国政策终于迈入21世纪。在最近于巴拿马举行的美洲国家峰会上，奥巴马强调，“冷战结束已经很久了”。奥巴马接着表示，他不会继续陷于自己出生前就已开始的争斗，而是会寻求与拉美领导人合作，解决当今的问题。
此外，奥巴马重申了开启 美古关系“新开端”的愿望。与他在2009年美洲国家峰会上首次作出类似表态时不同，这次的表态之后采取了切实行动：奥巴马将古巴移出美国的支持恐怖主义国家名单。
然而，尽管迈出了这些积极步伐，美国仍未完全摆脱冷战时期以强制手段推行民主的遗产。奥巴马最近颁布行政命令，对委内瑞拉七名中层执法和军方官员实施制裁，最能说明这一点。这些官员被指在去年反政府示威期间侵犯抗议者权利。这一举措凸显了凯南式信念的持续影响：美国认为自己有权——甚至有责任——干预拉美国家的内政，只要其政府政策不合美国心意。
如果美国真心要与拉美邻国建立真正的伙伴关系，就必须改变的不仅是政策，还包括支撑这些政策的态度——这些态度根植于一种由来已久的文化优越感。眼下的问题是，奥巴马传递的与拉丁美洲真诚对话、利益共享的新讯息，还能与凯南的霸权战略并存多久，最终又会是哪一方占上风。
从这个意义上说，明年的美国总统选举或将成为一个转折点。它会意味着奥巴马最可取的一面胜出，还是凯南最糟糕的一面卷土重来？
本文与 辛迪加项目合作发表。发表本文并不意味着世界经济论坛认同其中观点。
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作者：胡安·加布里埃尔·托克拉蒂安是布宜诺斯艾利斯托尔夸托·迪·特拉大学政治学与国际研究系主任。
图片：里约热内卢著名的“救世基督像”映照在一栋建筑的玻璃幕墙上。路透社/里卡多·莫赖斯。
