赞比亚的目标是到2030年让全民都能获得安全、可负担得起的供水和卫生服务。
截至2020年，赞比亚仅三分之二人口获得基本供水服务，约半数人口获得基本或有限的卫生设施服务。
满足人口的基本需求，对于确保长期繁荣和经济增长至关重要。
全球水安全与卫生合作伙伴计划*支持完成了《赞比亚供水与卫生部门诊断报告》，该报告于2020年6月完成。
赞比亚的目标是到2030年让全民都能获得安全、可负担得起的供水和卫生服务。然而，赞比亚未能实现水与卫生领域的千年发展目标（MDGs），预计也将无法实现更具雄心的可持续发展目标（SDGs）。数据以及对许多人口稠密的城郊地区或乡村的实地走访都很快表明，服务覆盖率仍然顽固地处于低位。截至2020年，赞比亚仅三分之二人口获得基本供水服务，约半数人口获得基本或有限的卫生设施服务。
过去15年来，这些服务覆盖率几乎停滞不前。你若将进展缓慢归咎于该领域公共投资不足，确实有道理。毕竟，过去十年赞比亚在供水和卫生方面的支出平均仅占国内生产总值的0.3%。但近期对该国旗舰供水与卫生投资计划进行的一项诊断揭示了一个有趣的事实：由供水公用事业主导的城市供水子领域，获得的资金比农村供水子领域更充足。仅在2013至2018年间，
赞比亚就为国家城市供水与卫生计划（NUWSSP）筹集了9.25亿美元，而农村供水筹资额为5000万美元。大部分资金来自捐助方，以针对具体项目的贷款和赠款形式提供。从2011年至今，赞比亚已承诺向NUWSSP投入近30亿美元，约占到2030年所需总投资的67%，但服务覆盖率仍然落后。
为什么？你可能会问。
简单来说，该领域一直侧重基础设施建设，而非加强负责修理管道的机构，以建立高效、可持续的服务提供体系。在城市领域，资本投资主要投向大型原水工程。
老化供水管网的修复和扩建却没有得到同等重视，尤其是在小城镇和城郊地区（人口增长较快的地区）。结果，大部分新增供水量都从漏水的管网中流失，削弱了扩大服务覆盖面的努力。
赞比亚供水公用事业长期效率低下，造成财政负担，也使政府更难为该领域提供资金。2001至2017年间，赞比亚商业供水公用事业（CUs）因非收益水比例偏高（因泄漏而流失、未计费或两者兼有的水）以及账单收缴效率低下，估计损失了8.58亿美元（见图1）。
此类损失持续增加，其中大部分损失（5.54亿美元）发生在2011至2017年间，恰逢大型原水项目陆续投运。这笔损失相当于迄今NUWSSP总资本投入的约20%。从公共财政角度看，这些低效导致了“隐性成本”，或对CUs的非预期隐性补贴，可视为对公共资源的不当索取。
与正式拨付并记入公用事业账簿的直接补贴不同，“隐性”成本虽然由CUs承担，却没有入账，因此给政府造成财政负担。有证据表明，CUs通过减少资产维护投资来弥补这些隐性成本。它们还会推迟或放弃必要的维护和维修，导致资产严重劣化、服务质量下降，以及每单位服务成本不断上升，形成恶性循环。
这种情况一旦发生，损失就会大幅增加，维修也需要更多投资。这一恶性循环从隐性成本开始，继而造成资产劣化；当政府最终承担这些成本时，就不得不增加国债或削减其他项目的资金。
可以采取哪些措施？
因此，政府和NUWSSP必须将重点从资助大型基础设施转向资助提升CUs效率，以改善其现金流，使其能够为扩大服务覆盖所需的资本投入作出贡献。在中长期内，提升组织效率应与优化该领域的制度和治理安排系统性地同步推进。
政府应制定明确战略，利用公共财政激励CUs提高效率，将资金安排与运营效率改善挂钩。未来通过NUWSSP向CUs提供的优惠融资，也应与效率提升挂钩。运营效率的提高将改善财务表现，并通过改善现金流使CUs能够为资本投资作出贡献。
国家供水与卫生委员会（NWASCO）的数据显示，赞比亚CUs的平均收费远高于平均运营和维护成本，也足以覆盖部分财务成本。然而，高额损失和运营低效使CUs无法建立获取私人资本所需的财务实力。
因此，赞比亚共和国政府今后向NUWSSP注入任何资本，都必须考虑采取措施提高CUs的效率，使其更具信用度，从而增加筹集私人资本的机会。简言之，我们的分析提供了压倒性证据，支持将城市供水与卫生领域的重点转向提高效率。
减少低效
落实这一转变的一项务实做法，是要求寻求公共融资的CUs制定投资方案，在减少低效与开发新水源之间取得平衡。CUs低效的成因已广为人知，包括技术低效（即管道泄漏造成的实体水损失）、商业低效（即水表不准、非法用水、用户未装表以及拖欠费用导致的收入损失）和组织低效（由人员过剩、成本高昂且过时的人力资源政策造成）。
提高效率的潜在措施很多，从减少漏损、更换用户水表，到降低人力成本、优化组织结构。各项措施的相对成本和回报取决于每家CU的具体特点。
我们对赞比亚全部11家CU的分析显示，回收期最短（不到五年）的优先措施包括引入技术，例如用于水厂运营的监控与数据采集系统、自动抄表和自动计量基础设施，以节省人力成本。据估计，如果将非收益水（NRW）比例降至25%，并将收缴效率提高到90%以上，CUs整体每年可将收入增加至8800万美元（占GDP的0.4%）。
这项分析及所提供的证据并非只适用于赞比亚。这是一个全球性问题。投资资本基础设施，却不充分重视运营效率，无异于自招灾祸。
• 全球水安全与卫生合作伙伴计划（GWSP）是世界银行旗下的多捐助方基金，开展前沿研究和分析，以制定并提供紧迫、务实且创新的解决方案。
