长期以来，维和行动及其成效一直受到公众审视。去年年底，联合国（UN）秘书长潘基文宣布成立 维持和平行动高级别独立小组 ，负责全面审查当今联合国维和行动的现状以及未来新出现的需求。
在 宣布开展审查时，声明指出，该小组将“考虑维和行动面临的广泛问题”。这些问题包括冲突性质的变化、任务授权与建设和平方面的挑战，以及规划、伙伴关系、人权和保护平民。非洲在这一进程中尤为重要，因为 联合国87%的军警人员部署在非洲。
2月11日至13日，联合国高级别小组在亚的斯亚贝巴召开会议，开展有关当前审查的区域磋商非洲阶段。会议期间，非洲成员国、民间社会和学术界向小组陈述了各自的观点、关切和诉求。一项重要信息是，非洲不仅是维和行动的受援方，也是解决方案的提供方。与会者表示，联合国应加强与非洲联盟（AU）和区域经济共同体（RECs）的合作，更好地赋能并支持区域层面的努力。非盟和区域经济共同体日益多地在联合国无力或不愿介入的环境中部署，因此，互补理念至关重要。
非洲不仅是维和行动的受援方，也是解决方案的提供方
要使审查尽可能有用，联合国及其成员国都必须致力于这一进程及其结论。联合国应将这场讨论置于其现有反思的核心，思考作为一个产生积极影响的全球机构意味着什么。否则，这项审查可能被视为官僚主义作秀。
直到20世纪90年代，联合国承担的任务都较为有限，主要是监督和平协议，范围狭窄且有限。这一代维和行动取得了一些成功，却也发生了太多重大的灾难。在卢旺达、索马里和巴尔干地区的行动表明，联合国需要更积极地协助冲突国家，从被动监督职能转向主动介入。
联合国在20世纪90年代和21世纪初建立了若干新机构，包括1992年成立的联合国维持和平行动部（DPKO）和2005年设立的联合国建设和平架构（PBA）。联合国以外的区域参与方也采取了更积极的角色，以防止战事造成的恶果。非洲的一个重要转折点出现在2002年，当时非盟成立，旨在确保非洲国家能够率先为自身冲突提出解决办法和应对措施。
在经历了十年确保维和应对有效性的挑战后，1999年有人要求审查联合国维和行动。审查最终形成了 如今广为人知的《卜拉希米报告》，该报告推动联合国认识到区域应对冲突的作用日益增强；强调采取强有力行动；并认识到文职和警察部门在提供长期恢复与建设和平方面发挥的关键非军事作用。此后几年，联合国部署了复杂、综合且规模庞大的特派团，显示其力图将该报告作为关键指导工具，以实现更好、更有效的部署。
联合国在维和行动成效方面仍面临困难
尽管这些变化意义重大，联合国在维和行动成效方面仍面临困难。自《卜拉希米报告》以来，维和行动的任务授权变得更加强有力，并特别着重保护平民。作为这一进程的一部分，维和预算从2007年的52亿美元飙升至2014年的78亿美元。然而，即使预算增加，仍不足以应对这些挑战，因为维和人员承受着以更少资源完成更多工作的压力。这表明，《卜拉希米报告》应对不断变化环境的能力有限，成效也不一。
维和行动日益深入地参与解决国内冲突，但通常无法应对任务授权的复杂需求以及当地实际情况。例如，去年有 123名维和人员在任务期间因伤亡而死亡 。马里、中非共和国和南苏丹等国也面临冲突蔓延至国境之外的挑战；而刚果民主共和国的行动则表明，维和行动采用新的介入方式，也给联合国有效应对带来了挑战。
该小组面临艰巨任务，需要提出大胆建议并跳出固有思维。虽然成员构成多元且颇具声望，但大多来自“体制内部”。前特别代表、部队指挥官和副秘书长带来了 不同的国籍背景和经验，使小组得以深入了解联合国维和框架如何改进，并拥有第一手经验。不过，小组成员需要警惕强化自身结构性弊端。为降低这种风险，必须将区域磋商视为获取体制外专家观点和见解的关键环节。
维和行动往往无法应对任务授权的复杂需求
如果小组能够平衡外部与内部专业知识，审查就有望形成一份出色而大胆的报告。小组由若泽·拉莫斯-奥尔塔领导，他曾任东帝汶总统，并获诺贝尔和平奖；小组因此备受瞩目。它通过一个高度可见的机制，触及对联合国成员国至关重要的问题，涉及政治参与和预算出资。
然而，人们对联合国是否具备落实建议的能力和政治意愿仍存疑虑，预计这些建议将在5月前后公布。这种疑虑在一定程度上有其道理，因为以 联合国文职能力审查等先前审查为例，如果各国不展现强有力的领导力，支持并采纳报告，或者联合国没有能力落实指示，那么再大胆的建议本身仍然毫无效力。
或许决定此次审查成败的最关键因素，是联合国秘书处的承诺以及成员国是否接受并落实审查建议。成员国应积极推动审查，因为这能向纳税人表明，投入联合国的巨额资金得到了妥善使用，并用于实地工作。成员国也需要积极推动，因为如果他们希望联合国发挥效力，这将表明该进程不只是纸上谈兵。
维和本身并非目的。联合国不应试图包揽一切，而应专注于核心目标，并更好地与能够提供协助的参与方合作。联合国任务授权应摒弃所谓的“圣诞树式”授权，即罗列联合国希望实现的每一项愿望和目标。联合国需要适度务实并保持谦逊，以确保应对措施聚焦且有效。
本文由 非洲安全研究所合作发布。本文的发布并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：古斯塔沃·德卡瓦略是南非比勒陀利亚非洲安全研究所冲突管理与建设和平部高级研究员。
图片：一名女子分发反战贴纸。路透社/奇普·伊斯特。
