今年，非洲一体化进程迈出了几个重要步伐。其中之一是非洲联盟通过了一项关于人员自由流动的议定书。这一举措广受欢迎。
非洲人在非洲国家之间自由流动，无疑可以促进增长。放宽流动限制将推动非洲国家之间的贸易、旅游和投资，也能让学生前往其他非洲国家求学，并让具备相应技能的非洲人找到有发展前景的工作。
事实证明，开放边境对世界其他地区产生了积极影响。例如，许多亚洲国家的增长很大程度上归功于亚洲国家之间关系的自由化，其中包括通过东南亚国家之间的一项协议促进劳动力更加自由流动。
一些非洲国家已认识到保障人员自由流动的好处。塞舌尔、毛里求斯和卢旺达放宽了签证要求。其影响之一是，来自其他非洲国家的游客入境人数显著增加。人们普遍认为，东非和西非区域贸易集团内取消签证乃至护照要求，也带动了经济活动增长。
然而，要实现整个非洲大陆自由流动的愿景，仍须扫除重大障碍。最大的障碍来自非洲主要经济体的担忧，例如南非以及北非国家。这些地区失业率较高，人们担心移民增加会加剧国内紧张局势。
人们还担心，如果管理不善，自由流动可能会加剧较贫困国家的人才流失。由于这些及其他担忧，只有30个国家签署了该议定书，远少于签署了《非洲大陆自由贸易协定》的44个国家。
障碍
非盟承认，许多国内和大陆层面的安排尚未准备就绪，无法立即全面落实该议定书。一些国家的人口登记和护照系统缺乏可靠性，一些国家的边境管理薄弱，还有一些国家的安全情报能力不足。
因此，实施工作分为三个阶段：入境权及取消签证要求；居留权；以及设立权（包括投资和创办企业）。
在审查第一阶段的实施情况之前，不会实施第二和第三阶段。
但许多国家，尤其是较富裕的国家，即使在满足某些条件之前，也不愿进入第一阶段。
主要担忧在于，各国之间缺乏移民手续、边境管理、教育体系和学历资格互认方面的合作措施，也缺乏工作条件共同标准，以及社会保障福利的获取或转移机制。
南非尤其对多项要求持有异议。南非内政部的一份备忘录列出了落实该议定书的12项先决条件。其中一些条件不切实际、过于理想化，例如要求“非洲大陆实现和平、安全与稳定”。
不过，大约一半的先决条件看起来相当合理且可以理解，包括民事登记系统和双边遣返协议。民事登记系统至关重要；南非是非洲大陆上少数拥有完善身份证明系统的国家之一。
内政部的立场非常谨慎。该部门建议，在满足某些条件之前，甚至不要采纳议定书第一阶段——即非洲同胞的入境权和免签安排。该部门认为，在支持第一阶段之前，非洲各国必须改善人口登记系统、建立一体化边境管理系统、签订双边遣返协议，并在国家层面加强执法。
他们认为，采取这一立场的并非只有南非。持有类似担忧的国家还包括许多北非国家，以及一两个其他较富裕的非洲国家。与南非一样，大多数北非国家的失业率相对较高，担心民众会强烈反弹。在失业和不平等的情况下，处境不利的民众可能会将自己的困境归咎于“外国人”，引发紧张局势，进而导致仇外情绪。
如果不解决这些担忧，议定书很可能难以取得进展。那么，非盟怎样才能争取那些进展缓慢的国家加入？
后续步骤
一种建议是由非盟成立一个技术委员会，处理提出的问题并制定解决方案。
加强非洲各国在人口登记方面的协调，最终建立非洲身份证或非洲统一标准的身份证，将是解决这些技术问题的好办法。技术委员会可以首先聚焦落实第一阶段的障碍。跨过这一关后，便可推进第二阶段，最终进入第三阶段。
技术委员会必须配备充足的官员和专家资源，既要实现其目标，也要让较富裕国家相信，无论它们是否参与，委员会都会取得进展。它们不会愿意被排除在外。
本文根据作者在加博罗内举行的塔纳后论坛上的发言撰写。
