向零碳经济转型可能对工人和社区造成负面影响。
世界资源研究所（WRI）解释了“公正转型”运动如何致力于减轻这些影响，并确保公平分配收益。
该机构指出了南非公正转型历程取得进展的五个关键因素。
其中包括充分、持续地吸纳所有利益相关方参与，以及制定并采纳切实可行的框架。
WRI表示，各国在努力减少温室气体排放时，都将面临各自独特的转型挑战。
“公正转型”运动旨在减轻向零碳经济转型对工人和社区造成的负面影响，同时确保公平分配收益。过去几年，南非已成为全球公正转型领域的先行者，其他国家在开展自身的公正转型工作时可以借鉴其经验。公正转型运动的先行者，其他国家在开展自身的公正转型工作时可以借鉴其经验。
2022年8月31日，南非总统内阁通过公正转型框架，迈出了具有里程碑意义的一步。该框架提出了迈向公平、零碳经济的共同愿景，并明确了实现这一愿景的关键政策领域和原则。
该框架适用于南非各领域的政策制定，也将在指导落实历史性的公正能源转型伙伴关系（JET-P）方面发挥关键作用。该伙伴关系于2021年11月在COP26上宣布，法国、德国、英国、美国和欧盟这五个发达国家同意提供85亿美元，支持南非实现公正、公平转型。这项倡议侧重于扩大可再生能源装机容量、加快退出煤炭，同时推动电动汽车和绿色氢能创新。捐助国是否会兑现承诺，作出充分体现公正转型理念的具体资金承诺，仍有待观察，这或将为COP27定下基调。
南非近期在公正转型历程中取得的进展，源于多年来众多利益相关方的合作，参与者既包括政府内部人员，也包括政府以外的各方。WRI梳理了过去十年南非公正转型进程中的关键里程碑与挫折，并从中总结出五点经验，包括应避免的陷阱和可借鉴的成功做法：
1）设立具有广泛代表性的高层集中机构，负责管理公正转型进程。
“公正转型”一词于2011年首次进入南非政策话语，当年政府发布了《国家气候变化应对政策白皮书》。白皮书提出了一项愿景：“有效应对气候变化，并长期、公正地转向具有气候韧性的低碳经济与社会。”
随后几年，随着这场运动不断发展，政府机构和各部门在多份政策文件中提及公正转型。然而，政府没有指定任何单一机构负责管理公正转型工作，各项工作也缺乏协调。
2018年总统就业峰会首次提出设立独立法定机构，牵头推进政府公正转型工作的构想。峰会上的社会伙伴同意，由这一机构——现称总统气候委员会（PCC）——协调和监督公正转型，包括研究如何最大限度地创造就业机会。南非内阁于批准成立PCC，时间是2020年9月。
PCC由总统西里尔·拉马福萨担任主席，前环境事务与旅游部长瓦利·穆萨担任副主席。另有10名政府部长担任委员，此外还有21名成员，分别代表企业、青年、劳工、学术界、倡议团体、公民社会、研究机构和传统领导阶层。委员会委员提供战略指导和技术建议，每季度召开会议，并参与临时工作组；PCC的日常运作则由秘书处负责，秘书处由执行主任克里斯皮安·奥尔弗领导。
世界经济论坛如何推动清洁能源转型？
PCC的组织架构和职能有几个方面使其尤为有效，其中一些已在这份PCC案例研究中提及。首先，PCC的级别提升至总统层级，并由总统担任主席，使委员会能够跨政府各部门开展工作。PCC在如此高的层级运作，也有助于凸显公正转型对南非及其政府的重要性。其次，PCC从受影响最深的部门和组织类型中遴选委员，广泛代表主要利益相关方群体，从而增强其工作的公信力。
如果南非正在议会审议的《气候变化法案》按预期获通过，PCC将正式依法确立为独立法定机构。这将使PCC的组织架构得到正式确立，并使其更容易获得政府资金，从而履行职责，为国家应对气候变化和推进公正转型提供建议。
2）尽早并持续地让利益相关方参与。
在任何政策决策或进程中吸纳利益相关方参与，对于确保公平并争取政策落实支持至关重要。让受政策影响最深的各方有效参与，能够确保他们的利益体现在最终决策中。反之，若未能有效吸纳利益相关方参与，可能导致政策失败，和／或造成政府与主要利益相关方之间的不信任。
例如，2017年3月，国有公用事业公司埃斯科姆（Eskom）宣布将关闭五座燃煤电厂，理由是经济效益不佳且需要优先发展可再生能源。从气候角度看，这一公告值得欢迎；然而，此前未获征询意见的工会对此感到震惊。南非全国金属工人联盟（Numsa）呼吁举行抗议。
总体而言，南非政府有健全的利益相关方参与机制，以“社会协商”模式为基础，将持不同观点的利益相关方聚集起来，达成共识。南非公正转型政策进程中的正式利益相关方参与机制，至少可追溯至2018年。当时，国家规划委员会（NPC）——一个隶属监测与评估部的自治独立机构——发布了一份报告，探讨西开普省公正转型的路径。
该报告发布后的次年，NPC在各省举办研讨会，邀请社会伙伴和专家就各省的公正转型开展高层对话。为总结这些研讨会，NPC于2019年5月召开了会议，并公布了利益相关方在对话过程中共同制定的《南非2050愿景》。愿景提出，到2050年，南非将建成具有韧性的净零经济，依托可再生能源，实现资源公平、可持续的获取，并为所有人营造健康环境。
利益相关方的广泛参与也体现于PCC的核心原则中。2021年初，更新版国家自主贡献（NDC）提案发布后，PCC举行公开听证会，征集对提案的意见。随后，委员会委托开展进一步研究，以评估拟议目标，并确保南非为减缓气候变化作出“公平份额”的贡献。这一广泛的协商过程促使PCC向政府建议制定更具雄心的国家自主贡献（NDC），该建议最终获得采纳。2021年9月，南非发布了强化版NDC，其中规定温室气体排放量将比原计划提前十年下降，与将升温控制在1.5摄氏度（2.7华氏度）的路径保持一致，并将公正转型置于所有气候行动的核心。这是南非的NDC首次与《巴黎协定》的目标保持一致。
PCC成立第一年的主要任务，是制定公正转型框架，帮助协调各部门和利益相关方群体的相关工作。最终框架于2022年8月获南非内阁通过，提出共同愿景：南非到2050年建成零碳经济，同时增强气候韧性、消除贫困，并为所有人创造可持续就业机会。框架列出了转型风险最高的一些关键价值链——煤炭、农业、旅游业和汽车业，并确定了帮助应对这些风险的重点政策领域，包括人力资源和技能开发、产业发展、经济多元化与创新，以及社会保障措施。
PCC通过广泛的利益相关方参与和研究起草了这一框架。2021年下半年，PCC与主要利益相关方举行专题对话，征集框架意见，并就每个议题发布政策简报。议题包括：政策动态；煤炭价值链；就业与生计；公正转型融资以及水资源安全。PCC还委托各领域专家撰写了有关适应与公正转型的系列文章，涵盖从心理学到拾荒者和农业等主题。这些初步协商征集了来自不同观点的反馈，尤其听取了能源领域以外的声音；此前，公正转型辩论主要聚焦于能源领域。
在上述工作的基础上，PCC于2022年2月发布框架草案，并在随后数月广泛吸纳利益相关方参与，征集反馈。在这一过程中，必须确保受气候变化和转型影响最深的人群——尤其是贫困和弱势群体——有机会参与，并让他们的意见获得与更有影响力的利益群体同等、甚至更大的重视。PCC举办了八场公开研讨会（此处汇总了结果），重点关注预计受影响最大的地区，例如南非大部分煤炭产区所在的姆普马兰加省。这些研讨会为煤炭社区居民提供了表达关切的平台，让他们能够向掌权者直陈诉求；多名政府和企业领导人也出席了各场研讨会。
公开研讨会的参与者似乎珍视表达意见的机会，但许多人也表达了对政府及其改善自身生活能力的不信任。他们的话语揭示了这些社区面临的诸多问题，远不止公正转型讨论涉及的内容。PCC无法在一夜之间重建这些利益相关方的信任，但倾听他们的关切，并在公正转型框架中采取措施予以回应，是至关重要的第一步。
PCC还围绕框架与代表劳工和私营部门的主要利益相关方群体举办研讨会。这些讨论最终促成了PCC于2022年5月在约翰内斯堡召开的多方利益相关方会议，主要利益相关方齐聚一堂，讨论公正转型、框架以及对未来的期望。会议结束后，PCC将利益相关方研讨会、会议和书面意见中的反馈纳入框架，使文件更充分地反映最受公正转型影响人群的关键问题和目标。
南非政府在制定该框架时广泛吸纳利益相关方参与，提高了框架落实成功的可能性，也有助于确保落实过程被视为公平并能代表利益相关方的观点。这一进程可为南非及其他地区未来的政策制定提供范例。
3）提高透明度和可及性。
这项建议与广泛吸纳利益相关方参与密不可分。吸纳利益相关方参与的首要目标是确保人们的声音得到倾听；提高透明度和可及性，则旨在确保人们了解并理解政策进程中的各项情况。
2018年和2019年，在NPC开展利益相关方参与工作的同时，环境与林业部委托贸易与产业政策战略研究所（TIPS）开展公正转型研究。这项研究促成了《国家就业脆弱性评估》和《行业就业韧性计划》的制定。这些报告概述了五条价值链面临的主要气候与转型相关风险：煤炭、金属、石油运输、农业和旅游业。报告清楚说明了这些行业面临的主要风险，特别是工人因气候变化和低碳转型而面临的风险。公开提供这些报告，为受影响的利益相关方提供了重要信息。报告还为后续许多重要研究提供了基准。
透明度和可及性原则也贯穿PCC的全部工作。自2021年2月首次召开委员会议以来，PCC一直对所有会议和利益相关方参与活动进行网络直播和录制。这样一来，所有人都能实时参与，或之后观看录像，了解最新政策讨论。
然而，可及性不仅仅是提供资源；还必须以人人都能理解的形式呈现这些资源。在2022年5月举行的PCC多方利益相关方会议上，一些参与者表示，他们对信息经常使用过于科学和技术化的语言表达感到沮丧，这使大家难以理解。提供面向非科学背景受众的译文资源，并以多种语言发布，同样对于确保可及性至关重要。
遗憾的是，PCC工作机制所体现的透明度和可及性，迄今尚未延伸至JET-P融资协议。该协议于去年年底宣布后，利益相关方一直对协议迟迟没有进展的观感感到沮丧。今年2月，拉马福萨总统成立总统气候融资工作组，与发达国家捐助方合作，协助制定JET-P框架。在最近一次PCC委员会议上，委员们向工作组负责人表达了对进展迟缓的担忧。委员们尤其感到沮丧的是，他们无法向各自所代表的群体通报资金将在何时、以何种方式提供。人们还担心，如果资金不是以赠款和高度优惠贷款的形式提供，融资类型可能会进一步加重政府债务。
2022年6月，在COP主席阿洛克·夏尔马访问比勒陀利亚之后，气候融资工作组和捐助国发布了JET-P的六个月进展报告。报告概述了南非公正转型工作的近期整体进展，但没有提供多少COP26以来JET-P进展的新细节。值得注意的是，报告未说明资金的形式或时间安排，只表示相关事宜仍在讨论。因此，这份报告并未显著提高JET-P进程的透明度。
混合融资工作组和斯泰伦博斯大学可持续发展中心共同编写了一份关于JET-P的咨询文件，提出了提高透明度的建议，以及其他旨在确保融资“符合目的”的原则。建议包括：说明资金来源，以及资金是否属于现有承诺之外的新增资金；详细列明融资条款和附加条件；制定明确的融资里程碑和时间表，并建立逾期未完成时的执行机制；在清晰的监测和报告体系中确定绩效指标。今后落实这些建议，有助于工作组和捐助国提高JET-P的透明度，为利益相关方参与创造更多空间。如果透明度和参与度未能提高，JET-P就面临无法获得落实协议所需的主要利益相关方认可的实际风险。
4）使政策与气候目标保持一致。
过去10年间，南非的气候承诺日益雄心勃勃，一些国内政策也随之跟进。然而，目前有一些关键政策——尤其是能源领域的政策——与南非的NDC并不一致，威胁着该国实现气候承诺的能力。
2019年，政府通过了《综合资源计划》（IRP2019），在截至2030年的拟议能源结构中增加了可再生能源装机容量，并承诺到2050年退役大部分燃煤电厂。然而，该计划也提议在2024年前新增燃煤发电装机容量。这一计划似乎与南非《2050年低排放发展战略》及更新版NDC提出的目标相悖。
2021年9月，矿产资源与能源部（DMRE）发布了自己的公正转型计划，南非政府对逐步淘汰化石燃料的时间安排继续释放相互矛盾的信号。DMRE框架旨在支持按照IRP2019目标实现脱碳，同时也承认PCC的分析指出，若要达到NDC目标范围中更具雄心的一端，可能需要超越IRP2019的目标。随后，DMRE部长格韦德·曼塔谢在开普敦举行的非洲能源周上发表讲话。当时正值COP26期间，他强调了油气开发对非洲的重要性。随后在2022年2月，曼塔谢部长在煤炭研讨会上表示：“很多人认为，到2030年将不再燃煤发电。我可以向你们保证，到2030年仍会有大量燃煤发电。”
这些文件和声明与PCC和拉马福萨总统一贯传达的信息大相径庭；后者不断强调，必须立即迈向公正的低碳社会。由于IRP2019仍是南非矿产资源与能源领域的官方指导政策，DMRE和埃斯科姆目前可以依据已批准的政府政策，推动在能源结构中新增燃煤发电装机容量。
不过，《2050年国家基础设施计划》于2022年3月获批，为更新IRP指明了方向。该计划指出，IRP2019将在未来三年内修订，将规划期限延伸至2050年，并更新中期目标，以“体现对可持续性和最低成本的重视”。与现行IRP2019目标相比——后者预计2050年煤炭和天然气将占能源结构的27%——最低成本的能源结构中煤炭和天然气将占15%。DMRE随后确认已启动更新IRP2019的进程；然而，该部门也表示将继续按照现行计划增加装机容量，这意味着还会新增燃煤发电装机容量。
希望更新后的计划以及其他正在审议的政策，例如《气候变化法案》和《南非新能源汽车发展自动汽车绿皮书草案》，将有助于使南非政策更好地与该国雄心勃勃的承诺保持一致。
5）围绕公正转型建立政治联盟和社会共识。
公正转型可以凝聚在许多其他议题上可能意见不一的组织，但它们在推动南非这场运动方面都发挥着重要作用，包括工会、非政府组织、学术界和私营部门。
在公正转型这一概念进入南非正式政策领域之前，南非工会大会（COSATU）就已将其列为核心内容，写入该组织于2011年通过的《气候变化政策框架》。COSATU对公正转型的定义强调，应提升工人阶级和发展中国家的地位，同时由工业化国家为其排放份额买单。
此后，工会继续在公正转型辩论中发挥有力作用，一贯努力确保受影响工人和贫困人口成为所有讨论的核心。2018年，南非工会联合会（SAFTU）举办了工人阶级峰会，1,000多名代表出席，代表147个工人阶级组织。峰会发表的宣言指出，需要实现公正转型，让所有人都能用上清洁能源，并兼顾能源行业工人和受气候变化影响的工人阶级群体的利益。
工会组织严密，在南非往往拥有强大的政治影响力；如果未能有效吸纳其参与，它们可能成为有力盟友，也可能成为阻碍。后者的一个例子是，2018年，Numsa利用高等法院禁令阻止能源部长签署27份新的独立发电商合同；这些合同原本将扩大南非私营可再生能源装机容量。在《每日特立独行报Numsa时任副总书记Karl Cleote阐明了工会的立场，他表示：“我们并不反对可再生能源。相反，我们争取建立一个由社会所有的可再生能源行业，即由公共部门、社区或集体所有，并以民众利益优先于利润为宗旨的行业。”
非政府组织和学术界也在南非公正转型进程中发挥了重要作用。2017年，环境非营利组织groundWork发表了研究，探讨煤炭对健康的影响。研究发现，Eskom煤电机组造成的污染每年导致超过2,200人死亡，每年给经济造成24亿美元损失。2019年，groundWork和Vukani Environmental Movement利用这项研究及其他研究提起诉讼，指控政府侵犯了宪法保障的清洁空气权。2022年3月，法院对此案作出裁决，认定政府确实有责任改善空气质量，并规定环境事务部长必须在一年内制定新规，以加强监测并对不遵守规定的行为予以处罚。这一案例表明，研究人员和非营利组织如何携手加大对政府的压力，促使其采取气候行动，推动公正转型。
研究和学术界对于为公正能源转型伙伴关系（JET-P）奠定基础也至关重要。2018年，Meridian Economics开始制定一项公正转型交易方案（JTT），旨在为提前退役燃煤电厂的融资交易提供范本。2020年年中，开普敦大学的研究人员发表了一份案例研究报告，题为《将气候融资用于转型能源基础设施，作为南非公正转型的一部分》。这项研究进一步阐明了JTT的构想。
过去两年，私营部门大幅加大了对公正转型运动的参与，并宣布了许多雄心勃勃的自身目标。2020年3月，Exxaro作为Eskom最大的煤炭供应商之一，率先发布气候立场声明，其中包括“力争到2050年实现碳中和”的目标，以及支持公正转型的承诺。同年晚些时候，Eskom设立了公正能源转型办公室，并宣布了自己的2050年净零排放目标。Eskom是一家公共事业机构，但其决策对私营煤炭生产商和更广泛的能源行业都有重大影响。
2021年，私营部门进一步加大行动力度。南非大型能源和化工企业Sasol宣布了2050年净零排放目标，并提出了更为雄心勃勃的2030年温室气体减排目标。Anglo American是一家在南非开采铂金、铁矿石和钻石的矿业公司，该公司发布了《2021年气候变化报告》，更新了其实现2040年范围1和范围2排放碳中和的进展，并宣布了一项目标：到2040年将范围3排放减半。Eskom最大的两家煤炭供应商Exxaro和Seriti Resources还与Eskom签署了谅解备忘录，以开发可为其接入Eskom电网的运营设施供电的可再生能源项目。
这些进展令人振奋，但这些企业必须以切实行动兑现承诺。关键利益相关方群体持续施压，加上支持性的立法框架，将有助于确保这一点。
南非公正转型的经验
每个国家在努力减少温室气体排放时，都会面临自身独特的转型挑战。但南非的经验也带来了一些普遍适用的教训，其他国家可以借鉴，包括值得复制的成功做法和应当避免的陷阱。
上述所有建议以及任何转型取得成功，都离不开一个关键要素：在向低碳社会转型的各个方面，以公平和正义为中心。做不到这一点，可能会重蹈覆辙，甚至加剧现有的不平等，而这些不平等助长或加剧了当前的气候危机。公正转型旨在确保我们摆脱化石燃料的过程中不让任何人掉队，并有助于建设更加公平、可持续的社会。
