COVID-19使城市中的社会与空间不平等受到放大审视，低收入地区受到的影响尤为不成比例。
居住着工薪阶层和贫困人口的拥挤密集社区，承受了不成比例的感染和生计丧失之痛。
世界银行概述了城市领导者重塑经济密度、使城市具包容性且环境可持续的五项切实可行的措施。
这些措施包括提供充足的居住面积、保护公共空间以及改善生活条件。
通往经济发展之路
100多年来，纽约市地铁7号线将皇后区中产阶级聚居的杰克逊高地、埃尔姆赫斯特和科罗纳与曼哈顿中城及富裕的西区连接起来。正常时期，7号列车每天将500,000名通勤者送往纽约庞大而多元的劳动力市场。从杰克逊高地的罗斯福大道74街站乘车24分钟即可抵达时代广场，连接起的社区之间年度家庭收入中位数相差78,000美元。乘坐7号线就是一段通往经济发展的旅程。
自3月以来，新冠肺炎疫情（COVID-19）使这座城市陷入停滞，居家令在感染和死亡人数上升之际实施。大量关注集中于纽约市高密度的弊端：埃尔姆赫斯特医院外排成数个街区的患者队列影像，因COVID-19病例激增而不堪重负，深深印在全球数百万人的脑海中。随着全球各城市努力抑制疫情高峰、遏制传播，密度之弊主导了围绕COVID-19的大众与政策讨论。
在7号线高架线路之下，拥挤喧闹的移民社区杰克逊高地（其中有纱丽店和让人联想到新德里卡罗尔巴格的萨莫萨香料小吃）如今是受病毒冲击最严重的社区（见地图1a）。在本地11368邮编区，COVID-19病例高达每10万居民4,125例。而在7号线的另一端，较为富裕的切尔西10011邮编区，病例则低得多，为每10万居民925例。虽然这一景象或许与您的预期相符——密集社区最易受传染威胁——但证据却告诉我们完全不同的情况。
西皇后区的社区并非纽约市最密集的（地图1b）。西皇后区的人口密度为每平方公里12,584人，而7号线另一端的切尔西密度高达每平方公里30,923人。曼哈顿上东区的密度更高，每平方公里超过58,000人。沿7号线，密度与感染并不同步。在整个纽约都会区，二者同样并不同步（图1）。
真正造成差异的是社区收入及相关特征，它们制约着结构（即住房）、基础设施和配套设施等互补性投资在多大程度上能把拥挤的地方转变为密集而宜居的地方。在城市的经济中心，切尔西的土地更具价值。借助高效的规划和土地开发条例，开发商有动力兴建高层建筑并创造大量建筑面积（见地图2）。
地图1：纽约市COVID-19发病率、密度与收入
地图2：纽约市地铁7号线沿线建筑高度
在低收入社区，开发商没有动力增加建筑面积或要求额外的基础设施改善。在纽约市尤其如此，人们居住在更为拥挤的空间中，常常多代同堂，且工作需要面对面接触。当社区缺乏能够提升宜居性的实体结构和配套设施，而居民别无选择，只能每天外出寻找工作或服务时，感染风险随之增加。归根结底：决定传染风险的是经济地理，而非自然地理。持相反观点即是城市迷思。
图1：纽约市COVID-19发病率与人口密度并不同步；收入与密度则存在相关性
地理定向有助于发展中城市在疫情期间挽救生命并保护弱势群体
与纽约的情况一样，全球各地经济地理上的显著差异也与COVID-19病例相关联。开罗、孟买、马尼拉和内罗毕等发展中城市正在实施大规模封锁——执行成效不一——以遏制冠状病毒传播并帮助其医疗体系应对压力。一个主要担忧是经济地理：非洲和亚洲的城市居民中，很大比例生活在贫民窟和非正规住区，那里居住条件拥挤、公共服务（尤其是供水和卫生设施）不足，可能加剧传染。在达累斯萨拉姆，28%的居民每间房至少住三人；阿比让50%的区域存在过度拥挤问题。居民缺乏开放空间，并且基础设施不足，常常需要共用水龙头和简易厕所，通常每个公共设施由200人共用。在南非，只有44%的人能在家中用上自来水，只有61%的人能使用冲水厕所。拯救生命、保护贫困和弱势群体的生计刻不容缓，他们中许多人居住在贫民窟和非正规住区。即便在封锁期间，由于居住面积有限，且需要聚集在公共厕所和水龙头等公共设施周围，这些环境中的人们也无法与他人保持安全的身体距离。
为应对发展中城市的新兴危机，世界银行开发了一套方法，可帮助城市领导者将医疗及其他关键资源调配到潜在的“热点”地区，即暴露风险和传染风险最高的地方。我们采用经济地理视角，综合考虑结构性投资、公共服务的可获得性以及传染的可能性。
我们于2020年4月开发了该方法论，目的是基于三个全球来源的数据集快速部署，这些数据集揭示人口密度、可用建筑面积以及水龙头和厕所等基本服务的可及性。综合来看，这些数据告诉我们人们在哪里 以及如何 生活。人们居住地点的数据来自WorldPop和Facebook，关键服务数据则通过OpenStreetMap（OSM）获取。密度和建筑面积数据以100米×100米的网格提供，使我们能够获取次社区层面的精细信息。我们还与德国宇航中心（DLR）合作，获取其创新的世界聚落足迹三维产品（WSF-3D），该产品提供建筑物高度信息，从而可以估算某一建筑内的可用建筑面积。
正如我们在纽约7号地铁线所看到的，充足的建筑面积能使高密度变得宜居，而建筑面积不足则会使即便是中等密度也变得拥挤且不宜居住。在孟买，达拉维贫民窟面临三重挑战：人口密度极高、建筑面积非常有限，以及基础设施、公共空间和配套设施匮乏。试想一下，1平方公里土地上挤着68,400人，家中没有自来水或厕所，其所带来的传染风险之大令人震惊。我们的热点方法预测，即便在实施封锁措施的情况下，孟买仍有520万人面临感染风险。图2显示了截至5月9日孟买的管控区，并叠加了预测热点。管控区是根据活跃病例数划定的，在这些区域实施严格措施以防止传染。当前管控区中超过30%位于预测热点之内，且与达拉维拥挤聚居区高度重合。在许多发展中城市，尤其是贫困社区，若提高检测的普及率，可能会提高匹配率，并更准确地预测感染情况。
图2：孟买COVID-19感染情况位于拥挤且服务不足的社区
我们已在15个发展中城市确定了热点，以支持城市主导的疫情传播管控和弱势群体保护工作。我们计划将其扩展至另外30个城市。
图3显示，即便社会互动受到限制，开罗仍有25%的人口面临感染风险。在金沙萨，84%的人口面临风险。这些热点评估可为走在早期应对工作前列的城市领导者提供帮助。
许多城市主导的应对措施集中在两个方面：提供包括水、卫生设施、个人卫生和营养在内的基本服务，以及改善与冠状病毒相关的信息传播和应对策略。雅加达正在改造其非正规的kampungs，为其配备低成本的公共储水容器和皂液分配器，这是社区意识提升计划的一部分。在利比里亚蒙罗维亚，Cities Alliance一直在支持非正规住区的宣传工作，以提高人们对基本卫生措施和废物管理的认识。卢旺达首都基加利在公交车站、餐厅、银行和商店提供便携式洗手池。类似措施已在全球许多城市实施。
我们与城市的持续合作表明，热点方法行之有效。在埃及，热点地图促使国家COVID-19部际委员会讨论为开罗大都会区制定空间差异化风险管理方法。在刚果民主共和国，金沙萨正在利用预测的热点，构建脆弱性指数，以便通过政府的多部门COVID应对计划有针对性地发放紧急现金转移支付。在菲律宾，这些热点正在帮助马尼拉市政官员确定最迫切需要紧急支持的事项，例如提供清洁水。
图3：预测COVID-19热点，帮助城市挽救生命并保护弱势群体
更广泛地看，贫困与恶劣居住条件之间存在密切关联，例如发展中国家城市中的贫民窟和非正规住区。在贫困和弱势家庭的登记册不完整、且无法通过经济状况调查进行瞄准的国家和地区，利用这些热点进行地理定向，可以提供可靠的替代指标，并帮助城市将紧急援助资源瞄准弱势群体。
重塑密度，实现更好的重建
COVID-19疫情前所未有地将城市内部的社会与空间不平等置于放大镜之下。居住着工薪阶层和贫困人口的拥挤密集社区——纽约皇后区的大部分地区、孟买的达拉维，或其他城市中为农民工提供住宿的宿舍——承受了不成比例的感染和生计丧失之痛。随着各国逐步走出疫情，城市亟需重塑其经济密度，并使其城市结构在社会上具有包容性、在环境上可持续。
以下是城市领导者可以采取的五项切实措施。
1. 规划、提供并保护公共空间：重新思考公共空间的规模、设计和空间布局至关重要，包括人行道、公园和开放空间，以及图书馆和社区中心等公共设施。这在拥挤的发展中国家城市尤为重要，那里家庭居住面积有限，且家庭规模普遍较大。这将改善社交距离和休闲条件，并为加强COVID-19应对和复苏提供机会。例如，印度孟买的自然公园戈雷冈（Goregaon）的场地，以及海得拉巴的体育村，正被用作临时检疫设施。希腊雅典计划划出50,000平方米的公共空间供骑行者和行人使用，包括一条连接历史中心考古遗址、长达四英里的“大步道”。爱尔兰都柏林已划出大片土地供行人和骑行者使用，以便通过一项可能长期保留的“临时出行计划”促进身体距离。在哥伦比亚波哥大，市政官员新建了70公里自行车道，而新西兰奥克兰则在限制车辆通行权，以拓宽人行道，实现社交距离。此类改造不仅将使人们在新冠疫情改变后的世界里更安全地在这些城市中出行，还将提升拥挤社区居民的宜居性。
2. 修改条例，提供更多建筑面积：虽然拥挤会通过减少人均建筑面积来提高密度，但高度则通过增加楼层和建筑面积来实现经济密度。然而，僵化的密度规定往往限制建筑高度以及可在一块土地上开发的房产数量。这人为地限制了可建造的建筑面积，巴西圣保罗和孟买的中心区便是例证。我们需要按照基础设施承载能力和需求，尤其是交通需求，将城市划分为密度各异的较小分区。城市社区需要“金发姑娘”式的密度——不能过高或过低，而要恰到好处。而何为恰到好处，会随时间变化并因社区而异。城市社区可以通过融资和土地价值捕获工具提高经济密度，这些工具也有助于影响土地价值和需求。圣保罗在拍卖开发权时采取了类似做法。
3. 利用城市基础设施融资，增强地方政府和社区改善贫民窟及非正规社区居住条件的能力：最迫切的需求是获得安全饮用水和卫生设施。公共水龙头和公用厕所是基本服务，但由于它们使人们近距离接触，也是疾病传播的热点。更令人担忧的是，这些设施可能加剧性别不平等。寻求公共服务的女性可能面临更大的经期卫生风险，或在夜幕降临后遭受人身威胁；女孩如果花费无尽的时间取水，则可能耽误学业。需要扩大针对性干预措施，增强国家和社区能力，并配合基础设施和服务融资。规划与融资需要相互关联，而非彼此割裂。例如，除了投资社区基础设施和服务外，印度尼西亚的国家贫民窟改造计划（KOTAKU）还在贫民窟社区内建立公民参与机制，并增强地方政府的规划能力。这不仅改善了居住条件，广泛的能力提升还使这些社区能够更有效地应对疫情，包括开展在线视频会议、社区健康监测以及建筑施工中的防护规程。
4. 保障土地和财产权利：若没有安全的土地和财产保有权，贫困居民——无论是在棚户区还是非正规住区——改善居住条件的动力都很有限。被驱逐或拆除的风险会抑制城市贫困人口为改善生活而进行的投资。在世界许多地方，为棚户和非正规定居者办理土地和财产权登记，已与土地和财产价值的提高、住房巩固方面的大量投资，以及其他社会经济效益相关，例如儿童教育和健康状况的改善。
5. 努力争取蓝天：当阻止病毒传播的措施使车辆退出街道、关闭污染企业时，许多大型发展中国家城市的居民几十年来首次看到了蓝天和清洁空气。例如，在马尼拉，二氧化氮排放量下降了65%。清洁空气使城市更宜居、更具生产力，并支持人力资本发展。随着经济复苏，城市现在拥有保护空气质量的独特机遇。在埃及，政府计划扩建大开罗地铁网络，到2025年可容纳每日600万乘客，而目前为350万。政府还计划向私家车主提供补助，帮助其将车辆改装为天然气燃料。清洁空气不仅将改善当地的配套设施，还将带来全球协同效益，即降低碳强度。总体而言，至关重要的是，COVID-19刺激计划不能错失这一独特机遇，在推动经济振兴的同时，为更可持续的未来作出贡献并减缓气候变化影响。
