到2050年，非洲城市将有15亿人口，较现在翻了一番多。
非洲城市已面临诸多挑战，如贫困、住房和基础设施短缺，以及水资源不安全。
撒哈拉以南非洲近63%的城市地区无法获得基本的供水和卫生设施。
世界资源研究所的专家提出了非洲可采取的三种途径，以建设城市水资源韧性，缩小供需之间的差距。
一个令人震惊的数字：到2050年，非洲城市将有15亿人口，是现在的一倍多。非洲城市——包括无规划的城市地区和非正式定居点——已面临严峻挑战：贫困、对更多更好就业的需求，以及住房和基础设施匮乏，所有这些都将因快速的城市化而加剧。
然而，根据我们的经验，非洲各城市面临的最大风险之一却未被充分认识：水资源不安全。
基本水务服务获取不公平、天然水系统丧失、无序城市扩张，以及更加频繁和强烈的干旱和洪涝，将削弱非洲城市居民的安全、福祉和发展前景——其中60%居住在贫民窟。
以城市迪雷达瓦（位于埃塞俄比亚）为例，该市频繁遭受洪水侵袭，造成数百人死亡，而该市大多数居民无法获得清洁饮用水。此外，干旱（2020年发生于津巴布韦布拉瓦约）迫使部分家庭在取水队伍中过夜，使得难以遵守疫情防控指南，不仅包括勤洗手，还包括保持社交距离。
在这个快速城市化的大陆上，城市缺乏规划，不断扩张，向外蔓延至流域和耕地，耗竭了周边地区的水资源和自然资产。地方当局缺乏能力来管理城市的快速增长、减轻其不利影响，同时为有需要的市民提供基本服务。
天然土壤、溪流、湿地和森林的丧失影响了水源补给和排水，使城市地区应对水安全及洪水、山体滑坡等其他风险变得困难，甚至不可能。气候变化将对本已充满挑战的局面产生不利影响。
但只要有正确的愿景和支持，城市可以在解决这些问题上发挥主导作用。作为经济增长的引擎，城市可以推动周边地区、各国政府以及广泛的其他合作伙伴采取行动；撒哈拉以南非洲的143个城市创造了该地区国内生产总值的50%（GDP），预计到2025年，这些城市将贡献GDP增长的三分之二以上。城市领导人也最接近水资源不安全造成最严重冲击的地方：贫困和弱势社区构成了一半以上的城市人口。
最关键的是，非洲的大多数城市尚待建设。这为摒弃传统、僵化的做法提供了可能，转而采用更灵活、循环、水敏感的设计，以更好地应对极端气候。
简言之，非洲城市正处于独特的时刻：它们可能陷入混乱、无序扩张和陈旧的水管理，也可能选择更可持续的路径，为繁荣奠定基础，即“正确用水”。现在正是推动泛非城市水资源韧性议程的时候，为其面临的水资源挑战提供综合性解决方案。
正确用水的机遇
水危机对人类福祉和发展所依赖的多个系统造成脆弱性——从粮食和能源生产，到卫生和健康。水韧性的核心在于确保社区能够获得安全、可靠和可负担的水，并通过防灾准备和水敏感型基础设施设计保护水资源。
随着城市化持续推进，落实水敏感型设计最佳实践的挑战与机遇密切相关。
在整个非洲，正确用水已成为一项紧迫任务，因为即便水库蓄满、雨季补充了含水层，缺水的城市居民数量仍在增加。撒哈拉以南非洲近63%的城市地区无法获得基本的供水和卫生设施。
2019年，世界资源研究所对撒哈拉以南非洲五个城市的分析显示，不到25%的城市人口能够获得安全管理的饮用水，而只有42%能够获得安全管理的卫生服务。供水与不断增长的城市人口之间的服务缺口正在扩大。
城市在推动水资源韧性方面的新兴角色
尽管各地方政府的政治、监管和财政权力在非洲大陆各不相同，但我们认为城市在推动地方层面变革方面具有独特优势。要使城市动员行动——既在其辖区内，也跨越多个利益相关方和各级政府——需要一种系统性方法，使城市供水与区域水资源管理相协调，同时应对城市增长和气候适应。这不仅对水资源有益，还可以为建立韧性以应对所有跨越边界的未来挑战。
以水资源管理为例，大多数城市的水资源管理职责分散在不同授权的各个机构之间：供水可能由供水公司负责，水源管理可能归属国家机构，而水资产管理可能归环境主管部门。跨机构的更大整合与协调至关重要，城市领导人可以利用新的工作方式，纵向和横向汇聚各方行动者，在城市内部建立地方伙伴关系，并推动覆盖整个流域区域的综合解决方案。
然而，尽管城市能够推动雄心，但它们无法单独建立韧性。国家或省级政府发挥着重要作用，因为城市正跨越次国家政府的边界不断扩展。城市水资源韧性需要多层级、城市—区域的方法，兼顾更大的流域范围和功能性城市区域。
非洲建设城市水资源韧性的三条路径
建设水资源韧性城市涉及诸多要素，但以下三条路径对非洲城市至关重要：
1. 城市基础设施至关重要：城市规划用水方式必须改变
为提升水资源韧性，我们需要改变城市的建设方式。城市规划应以满足用水需求为目标，采用超越城市边界的方法，并考虑整个城市—区域的系统性变革。
首先，城市规划和管理专家需要了解天然水循环和水流态势所面临的风险，并制定正确的激励和法规来管理城市扩张。城市拥有大量建成基础设施和不透水表面，如建筑物和道路，使得洪水无处可去，只能涌入街道。洪水可能与生活污水或被淹没的简易厕所混合，为霍乱等危险疾病的爆发创造完美条件。
引导城市扩张以避开绿地及其他对防洪至关重要的区域，会带来多重益处。生态敏感的土地利用规划与管理将有助于维护周边水体的健康，保护关键的洪水缓冲区域，支持城郊农业，并提供区域粮食安全。
在区域背景下进行规划可以节省大量成本。这需要与区域土地管理部门合作，并确保土地利用规划得到执行，以防止无序开发。
例如，通过与肯尼亚内罗毕的数千名小农合作，大自然保护协会在该市饮用水供应上游实施了土壤保持和节水措施。这避免了代价高昂的下游问题——如淤积和洪水——据估计，这将带来30年间2150万美元的效益。
其次，城市领导人应预见与水有关的灾害，并建设能够抵御这些灾害的城市基础设施。投资于“绿色加灰色”的方法，将传统工程解决方案与基于自然的基础设施相结合，可以增强韧性，以应对更广泛的极端气候条件，无论是潮湿还是干旱。
世界资源研究所正与全球67个城市合作，其中包括撒哈拉以南非洲的7个城市，实施绿色基础设施策略，例如更好地保护、管理和恢复城市内部、水源流域及更远地区的森林。
第三，供水和管理必须适应有限资源。例如，2018年，开普敦差一点迎来“零日”，即市政水龙头将被关闭、城市用水将告罄的那一天。此事凸显了多元化供水和管理方案的重要性，并暴露出过度依赖同时用于灌溉农业的雨水补给水库的危险。该市随后制定了新的《水资源战略》，以增加在蓄水、水质和中水回用方面的投资。
与此同时，在干旱的纳米比亚温得和克，自1960年代以来，该供水公司一直利用再生废水生产饮用水，并自2000年代中期起，利用多余的再生水补给其含水层。
更具战略性、信息更充分的灰-蓝-绿基础设施投资方法，能够为适应、供水和资源管理提供更有效的解决方案，并带来更健康的空间。通过合理搭配规划与投资，非洲城市可以跨越式地发展出水敏感、灵活且风险可控的基础设施。
2. 优先关注脆弱社区
提供安全、可持续和有韧性的水和卫生服务，必须成为城市韧性努力的核心。这将需要大规模投资，以提高这些服务的覆盖范围、安全性和可负担性，并优先考虑最缺水的社区。
为更好地了解当地风险和解决方案，城市和公用事业机构需要整合当地数据、知识和社区参与，将聚焦于物理基础设施和资产风险的地理空间数据与社会经济数据结合起来，以识别最脆弱的地区和社区。
例如，贫民窟居民国际组织已动员全球400多个城市的数千个社区，通过入户社会经济调查等方法收集数据，帮助实地揭示细致的脆弱性和投资需求。
旨在增加公共、可负担的供水连接和卫生设施选择的政策，将需要瞄准最易受社会影响的群体，并利用和整合现有的小规模、分散化及非正式供应商和系统网络。但现有水务部门以外的政策框架可能存在局限，需要加以解决，以确保公平的水资源获取，包括在住房、土地和保有权安全方面。
例如，世界资源研究所近期的一场网络研讨会指出，内罗毕供水公司实行一项扶贫政策，即对非正式定居点的新供水连接给予补贴，但这一政策只能适用于位于公共土地上的定居点；因此，该政策无法覆盖内罗毕至少一半位于私人土地上的非正式定居点。
另外，最有效且最具包容性的方法之一，是全面升级最缺水地区的核心服务，例如人口密集的贫民窟、山坡定居点或公共供水网络之外的边缘社区。这可以避免因零散、渐进式改善而导致的流离失所和意外后果。
例如，在内罗毕的基贝拉——一个居住着超过30万居民的非正式定居点中，居民与一家当地非营利组织合作，实施了升级供水、卫生、排水和废物处理服务的策略。在当地知识的指导下，基贝拉公共空间项目（近期入选为2020年WRI罗斯城市中心奖的五名决赛入围者之一）惠及超过12.5万名居民。该项目实施了基于自然的解决方案，例如增设更多公共绿地和河流治理，降低了河边居住的8000个家庭的洪水风险。
类似地，在附近的穆库鲁——那里的居民为水支付的费用比接入管道供水者高出172%——一个由社区、政府和非政府组织组成的联盟正在提供具有成本效益、节水的简化下水道并改善排水。
基贝拉和穆库鲁的成功促成了贫民窟与城市政府之间的伙伴关系，将为全市战略提供参考。这些方法赋予当地居民增强自身韧性的能力，确保所实施的解决方案不会脱离实际、无效，或导致居民流离失所（就像一些城市绿化工作无意中造成的情况那样）。
3. 做好资金安排：协调各部门投资
非洲（以及全球）在满足城市用水需求方面存在严重的资金缺口。一份近期的ODI报告显示，不到1%的气候投资用于保护贫困社区的水务服务。
2018年，非洲开发银行（AfDB）发现，非洲大陆至少需要投入1300亿美元以解决基础设施积压问题——其中多达660亿美元用于实现水和卫生设施的普遍覆盖——但融资缺口为680亿至1080亿美元。尽管这一投资需求水平很高，但潜在效益要高得多。全球适应委员会的报告指出，水相关适应性投资的效益成本比介于2:1至10:1之间。
目前，投资按各分散的部门需求量身定制，并以零散方式拨付。这使得投资无法惠及地方层面，也无法获取长期气候适应效益，而且往往设有排他性标准。因此，资金流动未能起到激励作用，有时甚至与之相悖，从而阻碍韧性建设。资金必须更有效地流向最脆弱的社区，在各级政府之间协调一致，并瞄准能够增强韧性的绿色和灰色基础设施项目。投资与适应原则相符并跨部门协调至关重要。
如何公平地增加水韧性投资
以下是公平增加水韧性投资的几个关键途径：
第一，建立将资金拨付到地方层面的机制。财政资源并未支持受气候和水务冲击影响最大的群体，投资重点也未考虑当地社区的优先事项。国际环境与发展研究所（IIED）的研究显示，近年来，每10美元气候融资中仅有1美元抵达地方层面。
权力下放气候融资联盟（Devolved Climate Finance Alliance）正致力于改变这一状况，向肯尼亚、马里、塞内加尔和坦桑尼亚拨付资金，以支持社区的韧性优先事项。这些努力应包括提高小规模水和卫生服务提供者获得融资的机会小规模水和卫生服务提供者（包括社区组织和私营部门），例如社区水亭和私营旱厕抽粪服务商。对于为城市贫困人口提供基本服务的小规模服务提供者而言，获得能够帮助扩大和改善服务供给的小额信贷至关重要。
其次，支持以城市—区域为尺度的协作性、区域性和跨部门融资机制，以协调共享水资源及受水影响地区各群体的优先事项。这对于制定多方利益相关者协议以及汇集资本，投资于功能性城市区域层面的流域韧性至关重要。
一个范例是大自然保护协会（The Nature Conservancy）的水基金（Water Fund），该机制将下游用水方（如企业或城市）聚集起来，共同投资于上游水源保护工作，从而长期减少下游损失。内罗毕、开普敦以及近期的弗里敦的流域水基金已在改善区域生态恢复和减少耗水量大的入侵树种方面取得早期成效。
第三，在国家层面的投资分配和财政规划中纳入适应行动的经济效益。现在实施的适应行动若能保护生计、生态系统和经济，长期将带来巨大红利。在任何发展规划中，都应计入损害的真实成本以及所增加的社会、经济和环境效益的价值。
全球适应委员会（Global Commission on Adaptation）的融资行动小组（Finance Action Track）与财政部长联盟（Coalition of Finance Ministers，CFM）合作，致力于深化对适应的经济认识，并推动国家层面投资决策方式的转变。该行动小组正在为CFM成员及相关部委设计并实施能力建设项目，以分享最佳实践、经济效益评估工具，并支持同行交流，包括将适应融资扩大至地方层面。
最后，提升城市利益相关方、公用事业机构和小型服务提供者开发绿色及气候韧性水务项目的能力。此类措施可包括提供技术援助以制定可行的项目商业计划，提供创新的风险和社会影响种子投资，建立将小型分散项目整合为更大规模可投资项目库的机制，或通过改善治理、运营绩效并提供渐进式小额贷款来提高机构的信用价值。
此外，可以利用不断增长的绿色债券和混合融资市场，同时推动气候融资流向水基础设施项目。近期研究表明，这些交易的重要性可能不亚于水务部门融资传统上所依赖的传统收费、税收和转移支付。
尽管非洲的这一市场仍处于起步阶段，但非洲开发银行（AfDB）的一项最新评估表明，过去四年（2010—2014年）通过绿色债券发行所动员的年度融资，已超过过去12年气候基金所动员的年度融资。在弥补建设气候韧性和绿色项目的融资缺口方面，存在巨大潜力。非洲开发银行评估表明，
总体而言，非洲城市的地方收入有限，难以支付基础设施投资成本。许多城市严重依赖国家转移支付以及下放资源的政策，尤其是在资本投资方面。
要做好融资工作，需要各方利益相关者积极且有战略性地予以支持。鉴于非洲存在外国援助，多边开发银行在挑战照常营运的做法方面负有重要作用。它们应打破绿色基础设施与灰色基础设施之间的虚假二元选择，并应在早期规划和评估过程中，根据当地情况鼓励采用混合型投资组合。
如今正是在非洲大规模推动影响力的时机
非洲大陆的紧迫性再怎么强调也不为过。保障城市水安全对于实现我们的众多发展目标至关重要——从可持续发展目标到《巴黎气候协定》。若不建设城市水韧性，将阻碍发展，甚至更糟，可能引发人道主义灾难和围绕水资源的冲突。
为确保非洲未来的经济增长和社区健康，并在新冠疫情后实现更好的重建，利益相关方必须携手合作，真正实现重大转变，这一点至关重要。
全球适应委员会在将适应议题列入议程以及阐明与之密不可分的关键领域方面发挥了重要作用：水、基于自然的解决方案、城市以及地方主导的适应。今年1月举办的气候适应峰会启动了“1000座城市立即适应”全球项目（#1000 CAN），进一步印证了城市在实现这些承诺方面具有关键作用这一观点。
在非洲建设城市水韧性是这一扩大规模战略的组成部分——原因在于该大陆城市化及气候风险的规模与影响之巨大——而全球适应委员会为气候韧性创造了一场运动和动力。
这场运动能否成功，取决于各国和各机构的切实承诺，以及大规模落实韧性议程和创新解决方案的新方法。格拉斯哥第26届联合国气候变化大会（COP26）将是全球气候议程的一个激励时刻，而“韧性竞赛”运动（Race to Resilience Campaign）旨在推动全球雄心实现阶跃式提升，到2030年增强40亿人的韧性。
我们看到了一个机遇，也认识到一项必要性：确保增强快速发展的非洲城市的水安全和气候韧性，成为未来十年行动议程的重要组成部分。这一机遇在于汇聚非洲城市和国家、现有及新兴倡议，以及捐助方和金融界，打造一个泛非联盟，提供支持非洲城市实现可持续增长所需的资本，同时管理其水资源、提供公平获得安全饮用水的机会，并减缓气候变化的影响。
作者谨感谢Jillian Du对本评论文章作出的重要贡献。
