欧洲代表着一个一体化空间，在这里，边界趋于消失，思想、人员、商品、服务和资本得以自由流动。如果这就是更紧密联盟的含义，那么它与欧洲公民的愿望深深契合。
思想、人员、商品、服务和资本
拼图中仍缺少一个关键部分。即便是那些无意建立欧洲超级国家的人，也一定希望这个自由交流空间涵盖政治选择。我们需要打破政治碎片化的动态，即各成员国各自孤立地制定公共政策。如果企业家、学生和银行家都在共同的欧洲空间中活动，政策制定者也应如此。如果经济政策在一些根本方面不能趋于一致，真正的欧洲空间就永远不会存在，因为这些政策本身会成为障碍。
正如过去五年让我们痛苦地认识到的，金融市场需要欧盟、尤其是欧元区建立共同的制度架构。金融联盟是一种结构，既允许各方自由行动，也在更深层次上形成向心力。但劳动市场、能源市场以及教育或社会保障体系，同样很容易出现碎片化。
政策协调框架有其经济层面的必要性。由于金融、能源、技术和交通等重要市场高度依赖公共政策选择，在经济政策实现一定程度的一体化之前，我们就无法拥有完全一体化的内部市场。此外，结构性改革和经济政策还会产生积极的溢出效应，通过更好的协调可以加以利用。如果各国单独实施改革能够带来积极成果，跨境协调则能产生更大且分布更均衡的收益。
正当性
此外还有一个与正当性相关的政治理由。成员国国内受到某项国家决策影响的小型利益群体可以参与政策进程，而同样受到影响的其他成员国的利益和关切却未被纳入考虑，或仅得到非常有限的考虑，这种情况并不合理。
经济政策需要某种形式的共同治理，正如欧盟需要共同财政框架一样。问题在于，如何设计这种共同治理形式，使其合乎情理，并避免重蹈过去的覆辙；例如，一年前讨论合同安排构想时遇到的问题。
事实上，这是共同责任问题。欧盟在拉近各国经济方面取得了巨大进展。经济一体化关乎效率，也关乎公平。它确保资源流向能够得到更有效利用的地方，并为共同市场中的经济主体创造公平竞争环境。只有当我们能够创造同样一体化的政策工具时，这个共同市场才能蓬勃发展。成员国需要认识到，跨境协调会产生积极的溢出效应；在结构性改革和其他大规模经济政策方面，其正当支持群体也存在于本国边界之外。
我们认为，未来有三条主要路径，应以此为基础，在接下来一年展开建设性辩论。即便目前尚未就适当工具达成共识，我们也不能继续忽视这个问题。
加强经济政策协调、趋同与团结的机制
灵活性条款
《稳定与增长公约》（SGP）现行规则中已经纳入了灵活性条款，近期也发布了补充指导，说明如何最好地运用这种灵活性。1 不过，这一问题仍存在若干模糊之处。一旦财政指导以结构性指标设定，即按周期调整并扣除临时措施，财政指导就应能够跟踪结构性赤字，而无需太多额外考量。这一构想背后的逻辑非常简单——财政政策应当是动态的，而非静态的。重要的几乎总是中长期财政轨迹及其可持续性要求。如果静态指标对应着更有利的动态趋势，那么在某些情况下，该指标可能反而不那么有利。
但还有另一组截然不同的考量，至今仍未得到处理。《增长与稳定公约》将潜在增长列为财政指导的两个主要变量之一。另一个尚未探索的变量是经济政策协调。
欧盟委员会通过的《欧洲投资计划》提议，对成员国向欧洲战略投资基金（EFSI）提供的国家财政出资给予有利待遇，前提是这些出资不会被划入各自独立的国家资金池，从而明确体现其符合欧盟整体利益。
这里的关键并非需要对财政政策进行动态分析，而是需要综合分析。换言之，在某些情况下，孤立地考察各成员国的财政立场可能并无意义。这正是讨论欧盟整体财政立场、尤其是欧元区整体财政立场可能有用、甚至必要的一种情形（Draghi 2014）。
这一构想可以进一步发展，以满足加强经济决策协调与趋同的需要。如果某成员国实施了有助于其与欧盟其他地区趋同的改革，那么与这些改革相关的成本或投资就应能在联盟整体财政立场中得到适当处理。否则，这些改革几乎没有激励，而《稳定与增长公约》就会成为政策分化和碎片化的引擎（即：“如果投资只根据我自己的财政状况来衡量，那么我就应自行决定，而不考虑其他成员国的利益和政策目标。”）。
在实践中，具有显著经济溢出效应或协调红利的经济政策与结构性改革，或更广泛地促进政策趋同的举措，可以从欧盟层面的财政指导中获得适当激励。这些激励能够纳入整体财政立场。换言之，委员会可以根据欧盟或整个欧元区的财政立场，采取更灵活或较不灵活的做法。在财政政策受债务可持续性问题制约的时期，对拟议改革协调红利的关键检验必须更加严格。
要使灵活性条款成为促进经济政策趋同的有效基础，就必须设想并建立各成员国与欧盟机构之间的深入对话，涵盖技术和政治层面，以便妥善识别协调与趋同的最佳机会。
经济伙伴关系
在这种情况下，机制将采用另一种模式设计——以银行业联盟作为金融一体化框架。资本自由流动乃至单一货币本身，都不足以创造一体化市场。在某个阶段，人们或许认为金融一体化已经实现或正在实现，但这种错觉未能经受全球金融危机的考验。为什么还不够？因为涉及银行监管、监督和处置的基本公共政策与架构仍由各国掌握，并推动了日益加剧的碎片化。
构建有效银行业联盟的各个组成部分时汲取的经验，可以应用于其他领域。在一些市场中，仅仅消除壁垒显然是不够的，必须让政策更加趋同。消极一体化并不足够，我们需要一定程度的积极一体化。
讨论经济政策协调时，值得记住的是，不能简单放弃政府间逻辑。如果我们能够结合不同国家的利益和观点，同时避免过度集权，也不质疑各国自身政策空间的基础，就有可能取得更好的成果。
上文所述的灵活性条款机制，是社群方法的逻辑结论，并依托委员会的中介作用；我们的第二项提议则以政府间方法为基础。可以创建政策趋同区域，采用地理或部门配置，并充分利用增强合作框架所提供的可能性。
在许多方面，这一模式就是创建银行业联盟；未来可将其扩展到其他领域。在这些领域，显然消极一体化并不足够，具体包括能源、数字领域、劳动市场和教育。
例如，在数字领域，政府间协议可以确定参与成员国数字市场监管的基础，或者为特定政策制定恰当的经济政策协调程序——包括隐私与数据保护、移动频谱政策、从网络租用者向网络建设者的价值转移、超高速5G移动技术等。《欧洲投资计划》或其他类似方案可以提供必要资金，使每个成员国在愿意加入时都能够加入这一数字联盟。正如法国和德国政府近期委托撰写的一份报告所说（Enderlein and Pisani-Ferry 2014），这一机制可以类似于一项“经济版申根协定”。更确切地说，可以建立若干项经济版申根协定，采用不同的地理和部门配置。
趋同进程
最具雄心的机制以欧元和《马斯特里赫特条约》标准的创建为范本。在该案例中，经过漫长进程，最终实现了一定程度的政策趋同。参与单一货币既是这一进程的最终目标，也是促使成员国实施必要改革的动力；这些改革大多是宏观经济趋同改革。
同一机制如今可以扩展到微观趋同。正如建立共同货币是宏观趋同进程的最终阶段，可以设想，建立真正的欧盟就业与社会政策，包括覆盖整个欧元区的失业保险计划，将成为政策趋同进程的收官之举。该进程主要由劳动市场改革构成，而这些改革是该领域进一步一体化努力的先决条件。这一机制将为艰难但必要的改革提供政治支持。
应当指出，与过去讨论的相互商定合同安排机制相比，这一机制更妥善地解决了激励问题。没有什么比渐进一体化进程更能激励经济政策趋同；这一进程随着时间推移而发展，并牢固地植根于适当的规则和制度之中。
2012年《四位主席报告》主张建立财政能力，以促进对经济冲击的调整，并将其视为加强危机管理框架的又一关键要素；但如果成员国经济结构和政策之间缺乏更大程度的趋同与协调，任何此类冲击吸收机制都无法运作（Van Rompuy et al 2012）。趋同对于规避每一种风险保险机制固有的道德风险同样至关重要。从这一角度看，这两个目标可以相互促进，而建设欧元区财政能力这一长期目标也有助于进一步推动经济政策趋同。
编者按：本文是作者提交给欧盟委员会及其欧洲事务部长同僚的一份讨论文件的修订版，该文件旨在为讨论欧洲经济与货币联盟改革、并最终形成6月《四位主席报告》做准备。
参考文献
Draghi, M (2014)，《欧元区失业问题》，欧洲央行行长Mario Draghi演讲，杰克逊霍尔年度央行研讨会，8月22日。
Enderlein, H and J Pisani-Ferry (2014)，《改革、投资与增长：法国、德国和欧洲的议程》，提交给德国联邦经济和能源部长及经济、工业和数字事务部长的报告，11月27日。
Von Rompuy, H, J M Barosso, J C Juncker and M Draghi (2012)，《迈向真正的经济与货币联盟》，《四位主席报告》，12月5日。
脚注
本文与 VoxEU合作发布。本文的发布并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Bruno Maçães是葡萄牙政府欧洲事务国务秘书。
图片：欧盟旗帜飘扬在欧盟委员会总部外。路透社/Thierry Roge。
