什么是制裁？我们是否正进入经济战新时代？本周《达沃斯电台》

• 欧洲和美国正在收紧对俄罗斯的制裁——那么，什么是制裁？制裁有效吗？

• 对伊朗和古巴的制裁达到预期效果了吗？

• 中国在这一切中扮演什么角色？

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反对俄罗斯入侵乌克兰的一方正试图孤立莫斯科。我们就此采访一位专家：什么是制裁？制裁有效吗？制裁和俄罗斯的反制措施将如何改变地缘政治格局？

米卡埃尔·维格尔，芬兰国际事务研究所研究主任，并著有多部作品，其中包括《21世纪的地缘经济学与权力政治》，他对制裁是否有效有不少见解。

他谈了谈我们现在应关注什么——尤其是中国的行动——以及他所称的“新冷战”可能带来哪些意想不到的后果。

什么是制裁？

米卡埃尔·维格尔，芬兰国际事务研究所研究主任

制裁本质上是对经济流动的限制。比如资本流动、资源流动、贸易流动，如今甚至还有数据流动。制裁通常具有战略目的。实施制裁，是为了促使目标国采取你希望它采取的行动，或不做某些事。

制裁通常大致分三个阶段发挥作用。

首先是“威胁”阶段，你以制裁相威胁：“除非你照我说的做，否则我就实施制裁。”这是第一阶段。

第二阶段是有限实施制裁，以表明你是认真的：“我会这么做。”然后对目标国实施某些制裁。

第三阶段则可以称为经济战。此时战略目标会有所变化，因为目的[不再]是试图让目标国停止某种行为，而是发动全面经济战，试图削弱目标国及其经济，并使其与其他经济流动脱钩。

制裁有哪些不同类型？

米卡埃尔·维格尔：传统制裁包括贸易制裁，即限制与目标国的贸易；资产扣押；以及出口管制——“不向另一个国家出口”。实际上，任何经济流动都可以成为制裁对象。

近来我们还看到大量金融制裁。如今观察世界各地制裁的情况和类型，可以发现制裁已成为经济与安全政策的核心关键手段。

过去20至30年间，制裁的使用和实施大幅增加，制裁的运用不断加快，尤其是金融制裁。

尤其是美国和欧洲会使用金融制裁，因为它们在全球经济的金融架构中处于核心地位。因此，它们有能力使用金融制裁——这对它们来说是一种高效手段——因为金融本身至关重要。

近来我们还看到，以往没有实施过制裁的中国开始越来越多地使用制裁。这里尤其指贸易制裁，因为中国在全球贸易中处于核心地位。中国在全球金融经济中并非核心，因此不擅长、也无法有效运用金融制裁。但中国可以有效运用贸易制裁，而且效果显著。

什么是制裁？

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制裁与中国

罗宾·波默罗伊：在这方面，中国能做什么，或者说正在做什么？

米卡埃尔·维格尔：例如，在与澳大利亚发生某些争端时，中国一直对澳大利亚实施贸易制裁，并威胁进一步增加贸易制裁。澳大利亚在贸易上相当依赖中国，因此这对中国来说是一种有效手段。

中国也对波罗的海国家实施过贸易制裁。近来尤其针对立陶宛，因为立陶宛承认以“台湾”为名的台湾驻立陶宛代表处。于是中国实施了制裁，尤其是贸易制裁。

我认为，中国还会在其他一些情况下运用贸易制裁，而且效果会很显著，因为中国采取这种做法确实会造成很大冲击。尤其是当另一个国家，也就是目标国，非常依赖中国及与中国的贸易时，冲击更大。

制裁算是战争行为吗？

罗宾·波默罗伊：你一开始说，制裁分三个层面：威胁制裁、实施制裁，然后是贸易战。某些制裁本身会被视为战争行为吗？

米卡埃尔·维格尔：是的。比如俄罗斯目前就把西方的一些制裁，也就是对俄实施制裁，视为战争行为。俄罗斯现在称之为“西方经济战”。

历史上也出现过这种情况。早在古代雅典时期，就有著名的伯罗奔尼撒战争。当时有些制裁行为被视为战争行为，因为它们直击经济核心。如果对一个国家实施金融或经济禁运，以至于它无法满足基本需求，这些措施完全可能被视为战争行为。

也可以想想对古巴的禁运。古巴曾将美国的某些制裁视为战争行为，因为这些制裁让古巴极难满足民众的基本需求。

制裁有效吗？

罗宾·波默罗伊：那么制裁有多有效？回顾历史案例，是容易找出制裁奏效的时刻，还是更容易找出没有奏效的情况？

米卡埃尔·维格尔：学界多年来一直在激烈争论制裁到底是否有效。

我认为，更好的问题是：制裁何时真正有效？在什么条件下制裁才会奏效？

我们常常看到，当制裁由多个国家组成的联盟实施时，制裁会奏效，因为这让目标国难以绕过制裁。制裁对民主国家往往也比对威权国家更有效，因为威权国家的领导人未必需要那么重视民众的需求，也不必像民主国家的领导人那样在意公众舆论。因此，制裁对民主国家往往更有效。

当然，如果一个国家高度依赖贸易，或高度依赖受到制裁的领域，制裁对它的效果会好得多。如果一个国家严重依赖出口和贸易，诸如此类，那么它就容易受到制裁的影响，在这种情况下尤其脆弱。

以俄罗斯为例，我们现在看到，俄罗斯侵略乌克兰后针对俄罗斯实施的制裁，给俄罗斯经济造成了极其沉重的打击。俄罗斯经济现在几乎完全与全球经济脱钩。资本外逃日益加剧，国内生产总值急剧下滑，技术落后等问题也将显现。因此，制裁给俄罗斯经济带来沉重打击。从这个意义上说，制裁具有巨大的经济破坏潜力。

制裁能否真正改变俄罗斯的目标和战略行为，则是另一个问题。普京是否会因制裁而退让，也是另一回事。

但制裁往往也有所谓的次要目标和次要目的。如今对俄罗斯实施制裁，也是这场博弈或这一战略逻辑的一部分：向世界体系中的其他国家发出信号，如果你非常好斗、行为咄咄逼人，就会承受这类后果。因此，中国等国家或许会注意到西方制裁的实施方式非常有效，也看到俄罗斯经济因此遭受沉重打击，从而在入侵台湾之类的行动前三思。实施制裁也具有这种信号作用，也就是次级信号和次要目的。

案例：伊朗和古巴

罗宾·波默罗伊：有没有明确表明制裁奏效的案例？比如，我想，对俄罗斯实施制裁的目的是让俄罗斯撤出乌克兰。显然，截至我们现在交谈时，这还没有发生。正如你所说，对古巴实施制裁，想必是为了实现某种政权更迭，但似乎没有奏效。伊朗也有类似情况：既有国际制裁，也尤其有美国的制裁。这两个案例中，制裁可能都造成了很大损害，但并没有实现预期目标。有没有哪个案例可以说：“没错，我们实施了一些制裁，达到了目的，做得好”？

米卡埃尔·维格尔：我认为，对伊朗而言，制裁确实相当有效。我认为，制裁促使伊朗走上谈判桌。而《联合全面行动计划》（JCPOA）协议在很大程度上确实是制裁的成果。当然，特朗普上任后废除了该协议，但这与制裁无关。制裁确实非常有效地促使伊朗进行谈判。

对古巴的制裁肯定没有奏效。50年来一直没有奏效。

说到俄罗斯，2014年俄罗斯入侵克里米亚后，欧洲、美国和许多其他国家对俄罗斯实施了制裁。我认为，当时这些制裁确实促使俄罗斯没有进一步行动，例如没有进攻马里乌波尔，因为当时的政权，也就是克里姆林宫，显然对制裁以及制裁的力度感到意外。在某种程度上，这使俄罗斯有所收敛。

制裁是否奏效，取决于具体背景和条件。

重要的是要记住，制裁往往在实施之前就已奏效，也就是在威胁阶段。历史上有很多这样的例子：有人以制裁相威胁，另一方随即退让，没有采取原本打算采取的行动；此时制裁甚至还没有真正实施。

一国的制裁会产生全球影响吗？

罗宾·波默罗伊：那么制裁的影响呢？你提到，制裁在多个国家联合起来共同实施时效果最好。如果没有这种联合，只有一个国家实施制裁，其他国家就可能填补空缺——如果涉及贸易或其他方面，别的国家可能会介入。但我认为，多年来越来越常见的一种情况是，世界某个地区采取行动——尤其是美国，也可能包括欧洲——就会有许多其他国家不得不以某种方式跟进。你能否解释这是如何发生的？是法律因素，还是声誉问题，使一国能够让其他国家遵循它实施的制裁？

米卡埃尔·维格尔：一方面，这与“域外”效力有关，尤其是金融制裁的域外效力，有时也称为次级制裁。比如，美国制裁中国的某些银行，受影响的不只是美国公民和与该中国银行有业务往来的美国企业。任何与该银行有业务往来的其他公司也会受到影响。因此，这类制裁的影响远远超出美中关系本身。其他企业如果与那家中国公司或银行开展业务，也会受到制裁，影响范围因此大大扩展。

这也与美国在全球经济金融架构中的核心地位有关，同时也与美元有关——全球经济高度以美元为中心。因此，美国实际上可以让任何国家或公司与美元经济脱钩。对于全球经济中的任何参与者来说，无法使用美元都是一个重大威胁。

这在一定程度上解释了为什么这些制裁，尤其是金融制裁，具有广泛的域外效力；也解释了为什么即使美国没有组织广泛的国家联盟支持其制裁，美国仍能独自有效实施制裁。

罗宾·波默罗伊：那么未来会怎样？你说，过去几十年来，世界某些地区越来越常把制裁作为工具。你认为接下来会如何发展？乌克兰危机是否是一种试验案例？它会改变人们对制裁运作方式的看法吗？你预计未来几个月和几年会发生什么？

米卡埃尔·维格尔：我们现在看到的一些加速趋势，已经持续了一段时间。首先，我认为，全球经济“武器化”的趋势早已存在。我所说的经济武器化，是指经济流动越来越多地被用作外交和安全政策中的战略手段。这就是近年来制裁使用大幅加速的原因。

另一个早已出现的趋势，是我所说的经济“安全化”。如今金融制裁和贸易制裁被广泛使用，各国需要作出应对，越来越努力地保护自己，避免成为制裁目标。因此，各国开始密切审视自身容易受到制裁影响的弱点。这导致全球经济中出现某种对冲行为，也在一定程度上催生了保护主义，因为各国不希望过度依赖他国，否则就可能成为制裁目标。

例如，我们看到中国和俄罗斯试图建立替代性的金融架构，作为SWIFT系统的替代方案。比如，CIPS系统就是中国的对应版本。中国也在提出替代国际货币基金组织或世界银行的方案，或建立不同的投资和贷款机制，并试图推动人民币，也就是中国货币，成为全球贸易中的关键货币，从而减少对美国体系的依赖，因为中国担心自己会因此成为制裁目标。

因此，经济安全化趋势已经持续了一段时间。

我想谈的最后一个趋势，是我所说的世界经济“巴尔干化”。我们看到全球化有所回退。这一趋势在新冠疫情前就已开始，但疫情带来的全球价值链和供应链冲击使其大幅加速，我们也开始看到供应链回迁。因此，在一定程度上，世界经济正被切割、分化。

我们还看到围绕技术标准的竞争日益加剧——谁来制定全球经济中的标准。全球化的基础之一就是这些技术标准，而它们可能会出现一定程度的分化。

世界经济中的这三大趋势——武器化、安全化和巴尔干化——已经存在了一段时间。如今随着俄罗斯和乌克兰之间的危机与战争持续，这些趋势正在大幅加速。

现在真正的大问题是，中国会如何选择与俄罗斯相处。这将决定未来的发展方向，因为如今显然，西方已经进入、并将在一段时间内处于与俄罗斯之间某种新冷战之中。俄罗斯将与西方经济网络完全脱钩。尚不清楚的是，中国是否会为俄罗斯提供经济庇护。

如果中国为俄罗斯提供经济庇护，那么这种新[冷]战就会演变为全球性冲突。届时，我们基本上会陷入这样的局面：俄罗斯、中国以及在经济上依赖它们的一些国家站在一边，民主世界则站在另一边。

但如果中国不在经济和政治上庇护俄罗斯，而是采取更加中立的立场，那么这场新冷战可能会更加克制、更易管控，届时对抗可能只会涉及俄罗斯等。未来我们或许仍有一些与中国合作的机会。

罗宾·波默罗伊：我想，无论是你所说的重大转向，还是一般的制裁，决策者都必须进行成本效益分析。制裁会伤害目标国，但几乎总会有许多制裁也伤害实施制裁的国家，或影响该国的某些群体，比如从事贸易或金融活动的人。这些都是决策者必须深思熟虑的问题，对吗？

米卡埃尔·维格尔：完全正确。如今这些制裁也会给全球经济造成巨大损失，因为目前针对俄罗斯的制裁范围广、力度大。因此，它们必然也会伤害欧洲和更广泛的全球经济。

我认为，可以把这些影响分为俄罗斯的应对效应——俄罗斯当然也会对当前的制裁作出回应，并造成经济损失；此外，还有这场俄罗斯与西方之间正在进行或正在加速的经济战所产生的外溢效应和系统性影响。

说到俄罗斯的应对效应，首先，俄罗斯的外国证券投资目前遭到冻结，投资者无法撤出资金。接下来，俄罗斯将出现大范围的资产扣押和国有化。

此外，俄罗斯还会实施反制裁，包括限制出口。我们已经知道，化肥出口受阻正在严重影响全球粮食生产。可以预见，俄罗斯会对能源出口实施某些限制。俄罗斯在关键矿产出口方面相当重要，因此我们可以预期某些关键矿产出口会受到限制。这会冲击汽车、航空航天和半导体制造商，尤其会影响欧洲的技术生产，包括3D打印和机器人。生产这类新技术需要某些关键矿产，而这些矿产在一定程度上依赖俄罗斯开采。

还有其他矿产。例如，俄罗斯是全球第三大镍供应国，镍用于电动汽车电池和不锈钢。当然，值得注意的是，如今俄罗斯正在限制、也可能会进一步限制这些出口，而掌控这类出口的另一个主要国家是中国。中国掌控着类似的矿产供应瓶颈，因此可以借此扩大自身在供应方面的主导地位。

这确实会威胁欧盟，尤其是欧洲，推进绿色转型和一定程度上实现数字化转型的能力。

当然，制裁和反制裁还会带来其他外溢影响，我们现在已经开始看到。国际大宗商品市场已经出现一些动荡，石油、天然气、小麦、金属、化肥和黄金价格上涨。今后我们可能会开始看到粮食、某些金属和天然气出现一些短缺。全球通胀正在加速。发展中国家的贫困可能也会加剧，因为粮食和能源短缺，尤其是大宗商品市场的通胀，肯定会对贫困国家造成严重冲击。

我们可能还会看到欧洲经济增长略有放缓，因为除法国以外，欧洲高度依赖贸易，增长模式也非常以出口为导向，因此并不适合长期实施限制贸易的制裁。

所有这些情况还将导致国家对经济的干预大幅增加，我认为这种情况尤其会发生在欧洲。当然，这在一定程度上会改变欧洲的经济面貌。

因此，俄罗斯与尤其是欧洲之间这场制裁战还会产生许多更广泛的影响。

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