非法移民在经合组织国家普遍存在。近期欧洲寻求庇护者人数空前激增(图1),且其申请很可能被驳回,这将增加许多目的地国无证外国人的存量(Casarico等,2016;Gordon等,2009;Hatton,2011;Triandafyllidou,2009)。在遣返难以实施的环境下,政策制定者处理这一日益严重的问题的选择很少。
图1 欧盟27国的庇护申请数量(单位:千人)
非法移民与大赦
为了理解这一挑战的规模,表1提供了一些重要目的地国非法移民的近期估计数据——既包括占总人口的比例(第1列),也包括占外国出生人口的比例(第2列)。2016年,美国的非正规移民占总人口的3.4%,约占外国人口的四分之一。在欧洲,这一数字明显较低,但各国之间差异很大。丹麦或瑞典几乎不存在这一现象,奥地利和德国等国规模很小,但希腊、比利时、葡萄牙和英国则规模较大。移民的合法身份明显反映了目的地国的政策立场,既包括为约束人口流动而引入的事前管控,也包括为给予现有无证外国人合法身份而采取的事后措施。
大赦作为一种工具,用于为满足预先设定条件的广大移民赋予合法身份,一直备受关注,也争议颇多。从表1的最后一列可以看出,一些国家从未采取过大赦(例如德国和英国),而另一些国家则非常频繁地使用大赦,尤其是在2008年危机之前。近来,大规模合法化计划变得越来越少,尽管在奥巴马和特朗普两届政府期间,美国都曾提出过多项重大大赦提案。
表1 无证移民估计数量与大赦次数
注释:该表列出了2008年各国无证移民人口规模的最低和最高估计值(除非另有说明),以占全国总人口或占移民总人口的比例表示。最后一列列出了各国在1980至2008年期间实施的移民大赦次数。*表示估计质量较低。
来源:作者在Dustmann和Frattini(2013)关于无证移民的研究基础上进行加工,并使用CLANDESTINO非正规移民数据库中希腊、德国和西班牙的数据进行更新,美国数据采用皮尤研究中心的估计,大赦数据来自经合组织SOPEMI《国际移民展望》(多年版)。
为何要实施大赦?
政府在决定实施移民大赦时面临哪些权衡?在何种条件下,政府更有可能采用这一工具来应对非正规移民的存在?
在一篇近期论文(Casarico等,2018)中,我们考虑了这样一种情境:移民政策包含最低技能要求,以体现许多西方目的地国普遍存在的、有利于技术工人的移民限制。我们还假设移民限制无法被完全执行——原因可能是边境无法完全封闭,或国内执法不完全有效。只要该政策具有约束力,非法移民就必然会产生。为判断大赦是否可取,可以考虑以下成本收益计算。一方面,合法化将为新获得合法身份的移民开辟新的就业机会,使他们能够离开非正规部门,在正规经济中找到与其资质更相称的工作。这将对东道国的福利产生积极贡献。另一方面,现有无证移民平均而言往往比现有合法移民和其余本土人口技能更低。合法化之后,他们将成为福利国家的受益者,并通过这一渠道对东道国构成负担。
这一讨论的直接启示是:合法化计划的支持动机取决于两个因素。合法化移民通过进入正规部门而获得的劳动力市场机会改善越大,支持合法化的动机就越强;本土居民向新获得合法身份的移民的财政外溢越大,支持动机就越弱。
实证证据
我们刚才确定的这些渠道在实证上是否相关?我们可以通过两种方式回答这一问题。首先,利用覆盖1980至2008年期间大批经合组织国家的面板数据集,我们开展了跨国分析。具体而言,我们将合法化获批的时间与该国大量特征相匹配,这些特征反映了劳动力市场和福利国家渠道的运作情况。我们使用基于微观数据的指标来衡量各国内部按职业划分的教育程度离散度,以此代理移民获得全部劳动力市场机会所带来的产出收益。福利国家实施的再分配程度则由公共社会支出来衡量。图2展示了我们的主要结果:当移民所面临的劳动力市场错配(左图)或福利国家实施的再分配程度(右图)上升时,在其他条件不变的情况下,一国实施合法化计划的概率如何变化。较大的初始错配意味着通过合法化在劳动力市场上存在较大的潜在收益,这与大赦实施概率的上升相关。相反,福利国家规模越大,通过大赦计划的可能性越低。
图2 劳动力市场与福利国家渠道对各国通过合法化计划概率的影响
注:图形的构建方法是:将横轴变量划分为20个等大小的区间,然后在控制了所有其他控制变量之后,绘制每个区间内移民教育错配(左图)或福利国家慷慨程度(右图)取值国家的平均预测大赦实施概率。红线表示基于全部底层数据点拟合的回归线。
我们刚刚展示的跨国分析表明,前文讨论的机制发挥了重要作用。然而,该分析可能存在数据可比性问题,并可能受到不可观测异质性的挑战,而我们只能通过使用国家固定效应进行部分处理。为克服这些问题,我们详细分析了单一国家——美国——以及一项独特的政策经历,即1986年通过的《移民改革与控制法》(IRCA,H.R. 3810)。众议院对IRCA的表决是检验我们理论的理想场景,原因至少有三点。第一,该法案的通过催生了西方世界有史以来规模最大的合法化计划之一。280万人——占该国总人口的1.2%——获得了永久居留权,这对美国经济以及围绕移民改革的政治辩论产生了持久影响。第二,IRCA是一项争议极大的法案,在经过多年谈判后才获得通过,众议院中仅有58%的议员支持。第三,我们掌握的数据十分独特,因为我们能够将民选议员的投票行为与大量选区层面的特征相匹配。
具体而言,我们采用(并调整)Borjas(2017)近期提出的程序,在1980年人口普查中识别出可能的无证移民。利用个体层面的这些信息,我们随后构建了关于合法化前非法移民劳动力市场错配的详细指标——依据其在每个两位数职业中的过度教育程度——以及移民财政外溢的指标——依据选区面临移民的财政暴露程度(Hanson等,2007)以及跨选区的再分配程度。图3清楚地表明,在其他条件不变的情况下,议员投票支持IRCA的概率,随选区内相对于其教育水平存在错配的可能无证移民比例的上升而上升(左图),随预期移民财政外溢的增加而下降(右图)。
图3 劳动力市场与福利国家渠道对美国众议院议员投票支持IRCA概率的影响
注释:图形的构建方法是:将横轴变量划分为20个等大小的区间,然后在控制了所有其他控制变量之后,绘制每个区间内选区移民教育错配(左图)或财政外溢(右图)取值的议员投票支持IRCA的平均预测概率。红线表示基于全部底层数据点拟合的回归线。
政策启示
欧洲国家近期经历了庇护申请者的异常大规模涌入。其中许多人不会获得难民身份,但遣返的可能性也很低。因此,政策制定者在不久的将来将不得不应对大量无证外国人的存量问题。
我们的分析确定了可以解释采用合法化计划来解决这一问题的关键经济触发因素。在我们的框架中,决策者是追求福利最大化的主体,关注本国公民的福祉。然而,政治经济因素在此背景下很可能十分重要。人们对合法化可能对未来非正规人口流动产生的影响,或对其他目的地国如何分担非正规移民负担的看法,很可能会影响如何最好地管理现有非正规移民存量的偏好。随着民粹主义政党在许多欧洲国家进入政府,引入移民大赦的政治可行性需要得到审慎评估。
