2008年，在全国大选前一年，且正值2008—2009年全球金融危机之际，印度政府实施了历史上规模最大的借款人纾困计划之一。这项名为《农业债务豁免与债务减免计划》（ADWDRS）的计划，无条件免除了全国多达6,000万户农村家庭的全部或部分债务，总额达160亿至170亿美元。
印度庞大的农村地区长期以来一直面临家庭债务水平过高的问题，但将无条件债务减免计划作为改善家庭福利和生产率的工具，其合理性仍有争议。债务减免的支持者——包括当时的印度政府——认为，债务减免能够缓解因“债务悬置”导致的投资不足这一普遍问题：负债农民不愿投资，因为任何生产性投资所得的大部分都会立即用于向银行支付利息。照此说法，缺乏投资激励是农业生产率停滞不前的原因，因此，减轻印度庞大农业经济中的债务负担，或可为违约者提供重新开始的机会，从而提振经济活动。批评者则认为，贷款豁免会削弱谨慎借贷和按时还款的风气；信用良好的借款人若认为拖欠贷款不会带来严重后果，违约现象反而会加剧。哪一种观点更接近实际情况？
在一篇 近期论文中，我们通过收集印度所有地区2001年至2012年的债务减免金额和经济结果大型面板数据，为这场争论提供了新的见解。该数据集使我们能够追踪债务减免对次国家层面信贷市场和实体经济结果的影响，并就印度及其他地区债务减免争论中最重要的一些问题提供严谨证据：纾困计划造成的道德风险有多大？银行是否发放了风险更高的贷款？获得较大规模纾困资金的地区，其借款人在计划实施后是否更可能违约？债务减免是否有效刺激了投资、生产率或消费？
我们发现，该计划对银行和借款人的行为都产生了显著且经济影响重大的影响。虽然家庭债务有所减少，银行也增加了整体贷款，但与纾困计划支持者的说法相反，没有证据表明该计划带来了更多投资、消费或工资增长。相反，我们发现，银行将信贷从受纾困计划影响较大的地区重新配置到了其他地区。违约率较高地区的贷款显著放缓，获得纾困的农民没有拿到新贷款，而违约率较低地区的贷款则有所增加。获得高于中位数纾困资金的地区，每核销1美元贷款仅新增36美分贷款；而获得低于中位数纾困资金的地区，每核销1美元贷款则新增4美元贷款。
尽管印度政府为该计划中核销的贷款全额补充了银行资本，因此银行并未因纾困而遭受损失，但这并未促使银行承担更大风险（银行道德风险）。相反，我们的研究结果表明，该计划实施后，银行将信贷转向了可观察风险较低的地区。与此同时，我们记录到，高纾困地区的借款人在计划实施后开始大量违约（借款人道德风险）。由于这些违约发生在该计划已核销这些地区所有不良贷款之后，这有力地表明，纾困计划引发了策略性违约和道德风险。正如该计划的批评者所预料的那样，我们的研究结果表明，该计划确实造成了巨大的负外部性：它导致信用良好的借款人违约，或许是因为他们预期未来会有更宽松的信贷执法，或会有类似出于政治动机的信贷市场干预。
从积极的一面看，银行借此机会“清理”了账目。从历史上看，印度银行必须将其信贷总额的40%贷给“优先领域”，其中包括农业和小型工业。印度银行账面上的许多农业贷款，都是因定向放贷政策而发放的，多年来已变成坏账。但由于当地银行经理若账面不良贷款占比过高就会受到处罚，大量此类“坏”贷款被展期或“借新还旧”——当地银行分行持续向濒临违约的借款人提供信贷，以避免将这些贷款列为不良贷款。ADWDRS债务减免计划公布后，银行得以将这类风险边缘的贷款重新归类为不良贷款，并将其从账面上剔除。此后，银行不再为濒临违约的借款人“借新还旧”，并全面减少了在违约水平较高地区的贷款。因此，预料到即使有能力还款的借款人也可能策略性违约，银行实际上因这项纾困计划而变得更加保守。
尽管纾困计划在其他情境下可能奏效，但我们的研究结果凸显了设计债务减免计划、使其实现预期目标的难度。此类计划对银行和借款人未来行为的影响，以及由此产生的道德风险，都应纳入考量。特别是，我们的研究结果表明，债务减免的道德风险成本受到未来政府干预信贷市场预期的推动，因此，在法律制度薄弱且存在出于政治动机干预信贷市场历史的环境中，这类成本可能尤其严重。
本文与 世界银行“金融全视角”博客合作发表。本文发表并不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Xavier Gine 是发展研究部金融与私营部门发展团队的高级经济学家。Martin Kanz 是发展研究部金融与私营部门发展团队的经济学家。
图片：农民穿过水稻田，前往莫伊纳古里村的甘蔗田。路透社 / Rupak De Chowdhuri。
