下个月前往日本、准备通过一项降低灾害风险的全球新计划的各国政府，必须解决一项争议：如何提供援助，帮助贫困国家增强抵御极端天气、地震及其他灾害的能力。
人们原本希望，在世界第二项此类计划的文本方面， 3月中旬举行的会议 召开之前，各方能大体达成一致。会议将在仙台市举行；这座城市曾在2011年遭受地震和海啸的重创。但在最近一轮谈判中，各国政府仅接受了约70%的内容。
争议领域包括：富裕国家应向脆弱国家提供多少资金支持、如何制定衡量进展的全球目标，以及联合国机构应在计划推行中发挥何种作用。这项计划可能持续至2030年。
“总体感觉是，各方终究会达成某种协议……但这意味着，整个仙台进程的性质将发生相当大的变化，转而围绕这些棘手问题展开讨论。”总部位于伦敦的海外发展研究所气候与环境项目负责人汤姆·米切尔说。
这位曾就该进程向各国政府提供建议的专家补充说：“我不认为资金问题是唯一的问题，但我认为它会是最重要的问题。”
迄今为止，许多国家用于保护民众和基础设施免受自然灾害及技术灾害影响的大部分投资，都是由本国国库支付的。用于预防灾害的支出仅占国际援助的一小部分。
然而，随着气候变化加剧极端天气事件和海平面上升，一些发展中国家认为，眼下应更明确地界定那些历史上对全球变暖负有责任的国家应提供多少资金，帮助最易受其影响的人群应对这些影响。
去年年底，发展中国家在仙台协议草案中加入一项提案，要求发达国家按每年国民总收入的某个未具体说明的比例，增加向它们提供的资金。
包括英国和美国在内的一些捐助国政府对此强烈反对，担心这可能成为迫使它们为气候变化造成的损失和损害支付经济补偿的手段——而在联合国气候谈判中，富裕国家将此视为不可逾越的红线。
米切尔说：“仙台进程如今似乎成了在另一个场合讨论损失与损害问题的机会，只是不会使用完全相同的措辞。”
然而，在1月下旬最后一轮仙台会前谈判之后，一些发展中国家开始担心，这种做法可能会使它们在12月巴黎气候谈判中失去一项谈判筹码；届时各国政府将着手商定一项应对气候变化的全球新协议。
政策智库 LEAD Pakistan 的灾害风险降低协调员卡什马拉·卡卡赫尔说：“各国会希望在（仙台协议）中权衡自己实际争取多少资金，因为再过些时候，也就是今年晚些时候，资金问题将在（巴黎）再次出现，而它们希望打好手中的牌。”
援助用于何处？
负责管理仙台进程的联合国减灾办公室（UNISDR）负责人玛格丽塔·瓦尔斯特伦告诉汤森路透基金会，她预计新框架不会对灾害风险降低方面的国际援助作出“明确承诺”。
瓦尔斯特伦说：“我知道有些国家会重申其资金承诺。”但她补充说，这些承诺很可能会在仙台会议上的演讲或会议期间及会后的讨论中提出，而不会直接写入协议本身。
原因之一是，各国将在7月于埃塞俄比亚举行的会议上讨论如何为可持续发展提供资金，并将在9月起最终敲定一套新的全球发展目标时再次讨论这一问题。
许多灾害专家认为，将降低风险的援助与教育或卫生等其他类型的发展投资分开，在实践中并无意义，因为需要全面应对各种灾害威胁。
LEAD Pakistan 的卡卡赫尔说，发展中国家的官员往往不清楚为何需要额外资金来预防灾害，也不清楚该如何使用这些资金。
她说：“问题不在于资金，问题在于缺少资金使用计划。”“如果计划做得不够周全，增加资金也无法解决问题。”
她补充说，各国必须在国家层面作出协调一致的努力，研究如何落实这项全球新框架，使其能够帮助受洪水或地震影响的当地民众。
瓦尔斯特伦说，她希望仙台会议上的各国政府能够回应世界各地对降低灾害风险实用指导的需求。
她说：“也许，当人们意识到并理解这件事对国内数千名从事相关工作的人员有多么重要时，（这项框架）就能摆脱围绕它的这场争论。”
本文 与汤森路透基金会合作发布。本文的发表并不意味着世界经济论坛认同其中的观点。
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作者：梅根·罗琳，汤森路透基金会记者。
图片：这张由 NOAA 提供的卫星图片显示了热带气旋伊恩。图片由 NOAA GOES 卫星于2014年1月12日格林尼治标准时间14:00拍摄。路透社/NOAA/资料图片，经路透社提供
