宏观经济学中心（CFM）——一个由经济与社会研究理事会（ESRC）资助、成员包括剑桥大学、伦敦政治经济学院（LSE）、伦敦大学学院（UCL）以及国家经济与社会研究所（NIESR）的研究中心——今日公布了其月度调查结果。这些调查旨在向公众介绍英国领先宏观经济学家对宏观经济学和公共政策重要问题的看法。
本月的调查关注独立公投（于9月举行，结果显示多数苏格兰人倾向于苏格兰留在英国）之后向苏格兰下放广泛新财政权力的问题。史密斯委员会负责监督达成协议的进程，以“在英国框架内加强苏格兰议会的权力”（着重号为后加）。因此，我们要求受访者从整个英国的角度回答问题，而不是站在某一个构成国家的立场上。专家小组的书面答复全文以及问题背景资料可见 此处。
调查受访者中，只有14%认同，向苏格兰和威尔士下放完整所得税权力所带来的经济收益将超过成本。许多受访者认为，这会导致经济效率损失，并需要广泛的借款权，从而因中央政府的隐性支持而引发困难。只有33%的受访者认为，以苏格兰议会同等的税收和支出权力设立“英格兰事务由英格兰议员表决”制度，有明确的经济依据。许多受访者质疑，这是否符合英国议会的职能以及对英国联盟的支持。
背景
苏格兰公投结果表明，苏格兰人民希望留在英国。然而，公投也揭示了相当程度的不满。投票前两天，英国主要政党的领导人承诺向苏格兰议会交付“广泛的新权力”。史密斯委员会负责推进这一意愿，即“在英国框架内加强苏格兰议会的权力”（着重号为后加）。
英国是一个内部差异显著的国家联盟。英格兰人口占84%，苏格兰占8%，威尔士和北爱尔兰合计占另外8%。1998年，设立了三个权力下放立法机构——苏格兰议会、威尔士国民议会和北爱尔兰议会——并赋予它们此前由英国议会掌握的一些权力。1 英国各地的大多数税收由英国政府征收。随后，资金依据英国政府的支出审查，通过总额拨款分配给权力下放立法机构。2 各立法机构随后决定如何将拨款用于权力下放领域的支出。各国权力下放的支出权占其公共支出总额的50%至70%，高于大多数联邦制国家的比例。3
根据《苏格兰法》（2012年）和《威尔士法案》（目前正在议会审议），苏格兰议会和威尔士议会已获得、并可能进一步获得税收权力。最重要的完全下放税种包括印花税、土地税、市政税和垃圾填埋税，以及部分所得税收入。苏格兰议会将获得英国所得税税率中的10便士（或10个百分点）；它可以调高或调低这一税率，其总额拨款将相应减少。所得税占英国全部税收收入的27%，是英国政府规模最大、最受关注的收入来源。
下放完整所得税权力
参与史密斯委员会的许多苏格兰政党主张将所得税完全下放给苏格兰议会。目前，没有任何经合组织（OECD）联邦制国家将全部所得税权力下放至次中央政府层级。4
判断税收是否应当下放的标准包括效率、稳定性和公平性。从效率角度看，不同的所得税税率可能会加剧税收竞争。这可能有助于约束政府挥霍，也可能适得其反，使资源配置依据税收而非经济效率。税收竞争可能导致整体税率较低的纳什均衡；不同的税率也可能助长逃税避税并增加复杂性。无论如何，所得税收入与经济周期密切相关。因此，除非事先积累财政储备，或允许大幅扩大的借款权，否则税收收入下降可能迫使政府顺周期加税或削减支出。
虽然税收收入并非专款专用，但这些收入支撑着中央政府的职能，包括保留事项支出（国防、社会保障、外交事务）、在英国各地重新分配资源、支付债务利息，以及充当英国所有构成国家的“最后保险人”。
问题1：您是否认同，向苏格兰议会和威尔士议会下放完整所得税权力所带来的经济收益超过可能的成本？
答复摘要
不计既不同意也不赞同的受访者，小组中有85%的成员不同意或强烈不同意下放完整所得税权力的经济收益超过其成本这一说法。一些专家，例如克里斯托弗·马丁（巴斯大学），认为“下放所得税权力会削弱民族国家”。乔纳森·波特斯（NIESR）指出，苏格兰人将“无需直接从自己的收入中缴纳任何款项，以资助典型的国家层级职能”。克里斯托弗·皮萨里德斯爵士（LSE）表示，“英国各组成部分之间可能（甚至很可能）发生税收竞争，其成本远远超过[收益]”，而且“核算方面的困难将是一场噩梦”。同样，蒂姆·贝斯利（LSE）认为，“最好由国家[英国]政府掌管所得税、增值税和公司税”。
其他受访者认识到，下放完整所得税权力需要广泛的借款权，这就引出了危机时会发生什么的问题。迈克尔·威肯斯（约克大学）认为，债务可能会累积到这样的程度，以至于“他们很可能不得不向英国其他地区寻求纾困”。西尔瓦娜·滕雷罗（LSE）提出，需要有一套“经过周密考虑的危机处置计划”。许多专家还警告，下放完整所得税权力会削弱英国进行宏观经济管理的能力：莫滕·拉夫恩（UCL）将其描述为“中央当局失去一种用于宏观经济稳定的财政工具”；托尼·耶茨（布里斯托大学）则表示，这会“妨碍实施逆周期财政政策的能力”。
一些受访者在评论中指出，在必要范围内尽可能避免提高税收、扩大政府支出的层级，这样做有其益处。例如，约翰·德里菲尔（伯贝克学院）认为，英国“迫切需要权力和职责稳定的、更完善的区域及地方政府”。在少数认为收益超过成本的受访者中，安德鲁·芒特福德（皇家霍洛威学院）提醒说，必须设置保障措施，防止出现“竞相逐底的竞争，导致每个国家都处境更糟”。
英格兰事务由英格兰议员表决
英格兰没有权力下放议会，其事务由威斯敏斯特的英国议会决定。1998年设立的英格兰八个地区议会在2008年至2010年间被废除，不过大伦敦设有民选的伦敦议会。然而，苏格兰公投后不久，首相卡梅伦便将进一步向苏格兰下放权力与向英格兰赋予同等权力联系起来。他表示：“正如苏格兰将在苏格兰议会就税收、支出和福利等本地议题单独投票，英格兰也应当能够就这些议题投票”，并称“英格兰事务由英格兰议员表决”这一问题需要明确的答案。5
下放权力的经济依据在于满足地方不同的偏好。委托—代理理论认为，区域代表可能比更高层级政府的代表对选民更负责任。此外，布伦南和布坎南（1980）认为，财政权力分权可以限制中央政府的规模。然而，奥茨（1972）指出，区域供给的条件之一是不存在对其他地区的外溢影响。四个构成国家之间的经济一体化程度很高——例如，苏格兰与英国其他地区之间的贸易总额相当于苏格兰GDP的70%，而英格兰人口是苏格兰的10倍。最后，向所有构成国家下放大量财政权力会削弱英国政府的征税权力，这可能与英国货币联盟的稳定性不一致。
问题2：您是否认同，以与苏格兰议会相同的税收和支出权力设立“英格兰事务由英格兰议员表决”制度，有明确的经济依据？
答复摘要
调查中，33%的受访者认同、50%不同意“英格兰事务由英格兰议员表决”有明确经济依据这一说法，其余受访者既不赞同也不反对。许多答复指出，一个国家占人口84%会带来实际困难，而且在英国境内实行这种治理层级并无明确的经济依据。不过，多名小组成员在答复中主张在英格兰境内向地区议会下放更多权力。马尔科·巴塞托（UCL）认为，“进一步向英格兰境内各地区下放权力可能是一个可行的替代方案”；蒂姆·贝斯利（LSE）指出，“如果核心治理机构不是地区议会，那么城市区域的安排就意义不大”。
尼古拉斯·奥尔顿（LSE）指出，“在公平性上，没有理由让苏格兰和威尔士议员有权决定英格兰事务，却不给英格兰议员同等权力”。然而，英格兰在英国的主导地位带来了一些实际困难。贾吉特·查达（肯特大学）指出，“英格兰对英国其他地区的影响可能如此之大，以至于允许[其他国家]代表表达意见似乎相当合理”。戴维·科巴姆（赫瑞瓦特大学）认为这一论点“言不由衷”，因为英格兰会占据主导地位，“不可避免地会对其他政党产生重大影响”。另一些人，如沃特·登哈恩（LSE），认为“很难界定‘英格兰法律’究竟指什么，因为英国是一个高度一体化的经济体”。
马丁·埃利森（牛津大学）指出，由于英国84%的人口在英格兰，“非英格兰方面对英格兰法律的参与不足所造成的效率损失应该很小”。其他受访者则担忧这对整个英国意味着什么。安格斯·阿姆斯特朗（NIESR）指出，如果向英格兰议院下放与苏格兰提议相同的权力，那么“英国政府将失去对其三分之一税基的控制”，这会“改变金边债券持有人债权的价值”。莫滕·拉夫恩（UCL）认为，英格兰议员表决方案“可能导致财政联盟碎片化，而我认为这不是一个好的结果”。
参考文献
布伦南、杰弗里和詹姆斯·布坎南（1980），《征税的权力：财政宪制的分析基础》，剑桥大学出版社。
奥茨、华莱士（1972），《财政联邦制》，哈考特·布雷斯·约万诺维奇出版社。
史密斯委员会（2014） https://www.smith-commission.scot/
脚注
1 英国议会仍拥有最高立法权，并保留修订权力下放法案的权力。
2 地区议会的权力，是英国政府保留权力之外的部分；保留事项例如包括国防、宪制、外交事务以及财政和经济事务。苏格兰政府有权设定最高为3便士的所得税税率，但尚未行使这一权力。
3 地区议会支出占各权力下放地区公共支出总额的比例分别为：苏格兰69%、威尔士56%、北爱尔兰53%。
4 西班牙的巴斯克地区实行一种特殊的自治税收安排。
5 关于引文，参见BBC新闻报道，例如： http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-29303827
合作发布方： VoxEU
作者：安格斯·阿姆斯特朗是国家经济与社会研究所宏观经济研究主任。弗朗切斯科·卡塞利是伦敦政治经济学院经济学教授。贾吉特·查达是肯特大学经济学教授。沃特·登哈恩是伦敦政治经济学院经济学教授、宏观经济学中心联合主任，并担任CEPR研究员。
图片：2013年8月20日，在诺森伯兰郡特威德河畔贝里克一家糖果店排队的顾客中可见英格兰和苏格兰贴纸。路透社/Toby Melville。
