纵观历史，世界上很少有地区的版图像欧洲这样频繁且剧烈地变动。如今，政治力量——虽然没有过去那样暴力和血腥，但同样具有破坏性——正在缓慢而无形地侵蚀多个国家的边界。国家内部的紧张局势，而非相互竞争的大国之间的敌对，正在重塑欧洲的政治地理。
分离主义在整个欧洲日益抬头，一些运动既寻求脱离中央政府实现独立，也寻求加入欧盟（Bardos 2013）。9月，苏格兰人将确认或否决1707年与英格兰签订的《联合法案》，而11月，加泰罗尼亚人将就其独立问题进行一场未经授权的公投。佛兰德也一直态度强硬地推动类似投票，但迄今未果。具有讽刺意味的是，这三个成熟的分离主义运动正在挑战古老而根基稳固的君主制。
然而，几乎没有哪个欧洲国家——无论其政体形式如何——能够免于次国家层面的动员运动。据粗略估计，有29个国家的100个团体正在寻求从中央政府获得更大自治权，或寻求从其母国实现自决。这些团体在对中央政府的敌意、民众支持度以及——最重要的——独立准备程度方面差异很大。苏格兰成功脱离英国，可能会产生意想不到的后果，即唤醒沉睡的运动，并强化那些已经成熟的运动。
在许多观察者看来，加泰罗尼亚、苏格兰或佛兰德所呈现的瓦解力量，不过是欧洲经济绝望情绪的副产品（Palacio 2012）。资源日益减少所引发的竞争，助长了那些在传统文化和政治偏好上存在差异、但通过法律和行政纽带联系在一起的群体之间的冲突。尽管欧元区危机无疑在强化这些次国家运动，但地区紧张局势的加剧，实际上是由旧大陆底层正在发生的结构性变化所致。全球化以及欧洲一体化计划自身的深化，才是主要原因。
当各国彼此取消贸易壁垒时，经济一体化会降低大型管辖区的收益，并增加维系异质人口共同体的成本（Alesina and Spolaore 2003）。例如，加泰罗尼亚人和苏格兰人十分理解这一逻辑。他们都希望进入更大的欧洲市场，同时摆脱马德里或伦敦的集中控制。换言之，国家层面的解体，或地方社区提出的更为迫切的自治诉求，可能被视为欧洲一体化进程本身的副产品。
然而，欧洲政策制定者不愿接受这一经济论点。欧盟委员会前主席若泽·曼努埃尔·巴罗佐（José Manuel Barroso）近期警告称，脱离出去的地区不会自动获得欧盟成员资格（Barroso 2012）。国际法律学者则认为，在那些享有高度自治权以促进地方文化和历史价值的地区，谋求分离在法律上是站不住脚的。欧洲官僚不愿在一个由250个地区构成的大陆上开创危险先例，这些地区在文化、族群或历史认同上有着清晰界定。
如今看似稳定平静的地区，可能会突然变成争议领土。例如，去年3月，意大利东北部民众出人意料地参加了一场非官方且颇为虚假的威尼斯独立公投。即便是克里米亚公投——它并非民主进程的良好结果——也给欧洲分离主义者带来了希望。佛兰德和加泰罗尼亚运动的代表被派往克里米亚观察投票。
收复主义团体——无论是否成熟——都是潜在的、具有毁灭性的隐性力量，其破坏力会随着大陆和全球层面更深入的经济一体化而随时间增强。因此，各国政府应监测旧大陆正在发生的结构性动态，评估自身脆弱性，并通过新的行政安排，重新平衡民族国家与地方社区之间常常相互冲突的利益。
在分离主义者处于沉寂状态的国家，各国政府在维护现状方面拥有诸多手段。在较为温和的情形下，中央政府可以通过财政转移、慷慨的税收安排或权力下放来安抚地方社区。意大利许多具有潜在收复主义倾向的地区，正通过各种行政手段得到控制。
当新的让步已不可能时，政府可以通过政治威胁来遏制次国家团体。西班牙政府已禁止加泰罗尼亚公投，并将否决加泰罗尼亚加入欧盟；而英国政府则宣布反对与独立后的苏格兰共用英镑。
然而，固执地压制已成熟的分离主义团体并不明智。迟早，收复主义诉求会突然重新浮现，国家的政治解体只是时间问题。重新协商双方关系条款，比诉诸政治威胁，或在最极端情况下动用武力更为有利。必须逐步过渡，以尽量减少因解体而产生的经济、政治和行政成本。
国家层面政治碎片化加剧，无疑将影响欧洲机构内部的权力平衡。但是，如果分离仅涉及少数几个地区，政治行为体数量的增加未必会削弱布鲁塞尔的决策过程。事实上，由于小型管辖区的命脉依赖于庞大且运作良好的欧洲市场，它们可能比大型地区更愿意深化经济一体化程度。然而，避免分离连锁反应、防止过度碎片化并遏制危险的紧张局势，符合各方利益。
20世纪以两次世界大战开篇，给欧洲版图留下了难以磨灭的伤痕。只有柏林墙的倒塌才帮助消弭了这些伤痕。在21世纪，地区民主运动将取代大国政治，重新界定欧洲不断变化的政治版图。
本文与 Vox 合作发表。
作者：Edoardo Campanella，富布赖特学者，哈佛大学肯尼迪政府学院
图片：2013年8月20日，购物者在诺森伯兰郡伯威克-阿彭-特威德的一家糖果店排队时，可见英格兰和苏格兰贴纸。REUTERS/Toby Melville
