不确定性本身就存在于复杂基础设施和服务项目的开发与运营之中，正因如此，政府官员才寻求公私合营（PPP）伙伴来缓解最复杂的风险。然而，出于正当理由而设立的法律和监管框架（在新兴市场尤为如此）往往会抑制私营部门以最优方式应对特许经营期内可能且经常出现的各种挑战的能力。
必须区分两类项目：一类是超出预期的项目，因而为双方带来高于预期的财务回报，但需要额外的、未曾预料的资本投入；另一类是陷入困境的项目，其开发商有意减少持续投资和维护。
“成功的PPP项目都大同小异……”
借用托尔斯泰的话来说，成功的PPP项目都大同小异，而每个失败的PPP项目则各有各的失败之处。
成功的项目因现金流为正而更易管理，并且还可包含开发商的一项义务：根据与项目回报下限和上限挂钩的产能相关触发条件，增加其投资。这还可以辅以发起人的承诺，即根据最低回报进行联合投资或延长特许期，并设立发起人偿债基金，以确保独立于不确定且繁琐的公共预算程序。特许经营协议往往侧重于事情出错时如何应对，却很少规定事情顺利时，尤其是在特许期接近尾声时，如何继续满足需求。
一个很好的例子是TAV机场公司的案例。该公司的旅客流量远超预期，并且最近承诺在伊斯坦布尔阿塔图尔克机场特许期结束前六年投资7500万美元，扩建国际航站楼和停车场，尽管伊斯坦布尔的替代机场计划在特许期结束前开放。土耳其政府还共同投资了滑行道和机位。在这一案例中，维持伊斯坦布尔的客流增长及其作为国际枢纽的地位，在经济和财务上更为有利。
陷入困境的项目自然更难处理。失败往往具有复杂性质，根本原因在于授权方和发起人都无法充分评估项目风险，尤其是当这些风险与运营环境或公共管理实践相关时。在此情况下，为避免服务中断和政治批评，授权方和贷款方更倾向于与发起人合作，提供一定程度的纾困，尽管标准条款中规定了介入权和终止权。
当PPP的前景黯淡时
对于陷入困境的项目，若开发商的履约表现令人满意，而不利影响超出双方控制范围，发起人可考虑提供纾困，形式为暂时减少或暂停特许经营费，同时继续维持风险的平衡分配。待情况好转后，发起人可通过提高特许经营费或加计利息的方式收回被暂停的收入。
尽管这一做法会给政府带来沉重的财政负担，尤其是当外部不利影响也波及政府时（例如货币危机），但对于需要保障业务连续性且发起人运营表现令人满意的关键项目而言，这一做法在所难免。在特许经营协议中从一开始就纳入此类保障措施至关重要，以确保纾困能够及时到位，同时保持透明度并避免腐败行为。
对于由表现不佳的开发商运营的陷入困境项目，与贷款方合作更换运营方（即使是通过管理合同方式），可能是更好的做法。
在所有情况下，都应在特许经营协议中纳入严格的保障措施，确保开发商（尤其是在特许期接近尾声时）继续对即将移交给发起人的PPP资产进行充分的预防性维护。应更加关注开发商在特许期末期的全部义务。有了这一层关注所带来的保障，PPP项目将面临更少的不确定性、更强的稳健性，以及更大的成功机会。
本文首次发表于世界银行的 Public-Private Partnerships 博客。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其观点。
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作者：Waleed Youssef，Saudi Oger Limited设施管理与行政副总裁。
图片：工人在一座桥梁的建设工地上作业。REUTERS/Kham
