马基雅维利在五百年前的《君主论》中写道，命运如同一条汹涌的河流。它“会在缺乏美德以抵御它的地方展现力量，因此将洪流引向它知道尚未修筑堤坝和防洪墙的地方。”如今，管理政府财政状况的起伏也面临着类似挑战。我们需要采用基于风险的财政决策方法，系统分析潜在的财政脆弱性来源。这种方法有助于各国及早发现潜在问题，并通过制度改革增强韧性。
20世纪70年代以前，公共债务大幅上升通常与世界大战和大萧条有关（图1）。但到了20世纪70年代，这一模式发生变化，公共债务开始持续上升。20世纪90年代，随着发达经济体和新兴市场经济体加强政策、经济增长强劲，债务占GDP的比重趋于稳定。但全球金融危机使其恢复了此前的上升趋势。与此同时，通常未计入债务数据的负债——例如公共养老金和医疗成本——仍在不断累积。
政府债务不仅在和平时期达到前所未有的水平，而且只能反映公共财政状况的一部分。孤立地看，可能会产生误导。如今，公共财政面临重大风险。正如将于4月15日发布的《财政监测报告》所述，欧元区和日本的低增长、低通胀带来了迫在眉睫的明显风险。发展中经济体面临汇率和融资条件恶化带来的压力。近来，油价大幅下跌以及大宗商品价格持续低迷，也在冲击大宗商品出口国。
陷入困境的银行和经营不善的国有企业所带来的或有负债，也是额外的风险来源；这些风险往往会在宏观基本面疲弱时显现。此外，如果缺乏健全的制度安排，这些或有负债可能难以事先控制，因为一旦经济出现问题，国家通常会充当最后贷款人或最终保险人。一旦风险成为现实，就可能迅速蔓延，引发区域乃至全球危机。
在债务高企、潜在风险隐伏的背景下，几个关键政策问题日益凸显：如何在充满风险的世界中保障公共财政安全？如何有效估算和分析这些风险？财政政策如何助力缓解风险，推动更可持续、更具包容性的增长？
用于分析财政风险的大多数框架，无论明示还是暗含，都依赖于若干未经检验的假设，涉及这些风险的行为特征和重要性。具体而言，这些框架假设财政风险彼此独立（一个风险成为现实，不会让其他任何风险更可能或更不可能发生）、对称（公共财政受到正面和负面冲击的可能性相同，且带来的收益或成本相当），并且呈线性（成本或收益随基础扰动的幅度成比例增加）。
全球危机让人们付出了沉重代价，也揭示了这些假设的局限性。危机提醒我们，事实上：
财政风险高度相关：谈到公共财政，坏消息确实会“三五成群”地出现。图2展示了危机中受冲击最严重的10个国家遭遇的财政冲击完美风暴。债务上升不仅有多个来源，而且这些来源之间存在系统性关联：未披露的一般政府赤字（例如地方政府账目中隐藏的问题）；不利的宏观经济变化；金融部门、国有企业（SOE）和公私合作伙伴关系（PPP）带来的或有负债；以及政府自身针对危机采取的自主政策应对措施。
财政风险具有不对称性：政界人士往往迅速将财政预测中的上行风险“记入账面”，却容易淡化或忽视下行风险。各国处理或有资产与负债的方式，最能体现这一点。政府预测常将未来出售资产所得计入收入，以降低借款需求，尽管出售金额或时间并不确定。相较之下，政府通常不将担保等或有负债计入预测，因为无法确定这些担保是否会被兑现，或何时兑现。结果是风险平衡出现偏差，下行风险一再被低估。图3显示，过去12年欧盟国家在预测政府债务时存在乐观偏差。
财政风险具有非线性。对于小幅扰动，假设成本随扰动幅度成比例增加是合理的。然而，在极端事件中，相关的金融、经济、社会和政治后果可能严重得多。一旦市场认为政府债务不可持续，利率可能螺旋式上升，汇率也可能贬值。在某些情况下，国家可能遭遇“突然停止”，完全失去进入市场融资的机会。经济冲击与其后果之间这种非线性关系，可能导致 奥利维耶·布兰查德所说的“暗角”，即经济可能严重失灵的情形。
债务水平高企，加之财政风险高度相关、具有不对称性和非线性，要求采取新的财政决策方法——让财政风险分析切实影响最重要的财政决策。
越来越多的国家已开始采用这种更注重风险的财政决策方法。许多国家不仅编制政府财政状况发展路径的点估计，还制定替代性的宏观财政情景，展示关键宏观经济假设变化所带来的财政影响（例如，欧盟国家在稳定计划中发布的情景）。一些国家如今会发布财政风险声明，指出公共财政面临的非连续性风险的来源、规模，以及在某些情况下的发生概率（例如，菲律宾发布的全面财政风险声明）。少数国家将这两种方法结合起来，对关键财政总量进行随机预测。英国预算责任办公室以概率“扇形图”呈现预测，突出显示其对经济增长和政府借款中央估计的不确定程度。随后，这些预测被用于估算英国政府实现其既定中期财政目标的概率。不过，在多数情况下，风险分析只是为了满足法律或多边要求而编制，或被放在国家预算文件的附录中。
国际货币基金组织（IMF）已采取一些重要措施，改善并支持成员国开展财政风险分析。目前已有多种工具投入使用，包括基金组织的扇形图，以及 债务可持续性分析 ，还有对与人口老龄化相关支出所产生未来负债的研究。我们还在 财政透明度评估中提供风险热图，目前已针对玻利维亚、哥斯达黎加、爱尔兰、莫桑比克、葡萄牙和俄罗斯发布。
今后，我们将考虑如何结合财政风险相关、具有不对称性和非线性的特点，更好地衡量、预防和降低风险。我们还将探讨如何把财政风险评估纳入财政决策主流。这项分析将成为全面财政决策方法的一部分，并为以下工作提供指导：提升财政透明度，包括采用国际会计准则；分析和预测公共部门资产负债表；制定适当的中期财政目标，平衡包容性增长、稳定和风险管理。分析还将考虑定向公共投资、结构性改革以及改善财政制度在增强韧性、支持增长和为公共财政创造更大“上行风险”方面所发挥的作用。
马基雅维利早已认识到，要驯服汹涌的河流（和命运），可以“趁风平浪静时修筑堤坝和防洪墙；等洪水再次上涨时，它们要么沿河道流走，要么洪流就不会那么肆虐、造成那么大的破坏。”当遭受重创的全球经济逐渐恢复平静时，如今的挑战是为公共财政构建堤坝和防洪墙框架，使各国能够更好地抵御下一场风暴。
本文由 IMF Direct合作发布。本文的发表并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：维托尔·加斯帕是国际货币基金组织财政事务部主任。理查德·休斯是国际货币基金组织财政事务部司长。劳拉·哈拉米略是国际货币基金组织财政事务部主任助理。
图片：2008年12月18日，一名股票交易员在德国法兰克福证券交易所查看股价。路透社/凯·普法芬巴赫
