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经济制裁已被证明是唐纳德·特朗普政府的重要外交政策工具。在不到一年的时间里，针对与朝鲜、俄罗斯、古巴、伊朗和委内瑞拉的争端，特朗普政府扩大了现有经济制裁。
美国国务院正在考虑依据《全球马格尼茨基法案》，针对缅甸对待罗兴亚族群的方式实施新制裁。该法授权美国冻结特定个人的资产，并因其违反国际人权标准而对其实施签证禁令。
为加大对朝鲜和俄罗斯经济制裁效果而采用的一种具体策略，被称为“次级制裁”。这种制裁是在对受制裁国家、组织或个人实施“初级制裁”之外采取的，并具有非常具体的特点。
全球化降低了许多国家对传统经济制裁的脆弱性，也给制订和实施经济制裁带来了严峻挑战，因为这类制裁旨在让受制裁国内的目标群体承受经济苦难。
通过次级制裁增强初级制裁的效力，或许是应对某些经济制裁机制未达预期效果的一种办法。与此同时，次级制裁可能引发争议，其有效性也备受质疑。在采用扩大次级制裁的策略之前，必须充分了解它作为外交政策工具的潜力与弊端。
什么是次级经济制裁？
“次级制裁”这一说法本身既令人困惑，也容易造成混淆。它暗示存在一类经济制裁，可以附加在最初的“初级”制裁之上；但次级制裁所涉及的，不只是增加经济制裁以加重受制裁国家所承受的后果。
制裁国在制裁实施后有多种办法尝试加大制裁效果，其中包括采取次级制裁。
制裁国可以禁止其他国家的企业和个人与美国公民及企业进行商业交易，以限制他们与受到“初级”经济制裁的目标国家之间的经济关系。
一个当代例子是，美国对与朝鲜进行金融交易的中国企业和个人实施次级制裁。2017年6月19日，美国对一家中国银行（丹东银行）、一家中国企业（大连环球联合船务有限公司）以及两名中国公民（孙伟和李洪日）实施制裁。丹东银行被禁止与任何美国企业开展银行业务。大连环球被禁止与美国企业和公民进行商业交易。对孙伟和李洪日，制裁冻结了他们的资产，并禁止他们与任何美国企业或个人开展业务。
学术界与实务界对次级制裁的效力存在巨大分歧。传统上，研究人员压倒性的共识是，次级制裁并非有效的外交政策工具。支持这一结论的推理和研究发现，与单边经济制裁影响方面的证据相似。
次级制裁造成的经济损失很少足以改变一国的政策。
受制裁国家的政府或政权往往会利用制裁巩固政治权力，抹黑制裁国并激发民族自豪感。
制裁针对的政策，通常是受制裁国家除非发生政权更迭，否则不太可能在任何情况下撤销的政策。
制裁会对个人和企业造成负面影响，却没有带来外交政策方面的收益。
制裁难以执行，因此会造成经济苦难——往往波及无辜民众——而成功的希望渺茫。
许多研究人员认为，次级制裁兼具经济制裁最糟糕的所有特征，而且还可能引发新的冲突：盟友和对手可能反对对其本国行业和公民施加限制并造成经济困难。
少数学者对有效运用次级制裁的前景更为乐观，同时也承认这可能会恶化与盟友的关系。
尽管学术界对次级制裁的支持有限，公职人员仍继续将其视为一种可行且有时有效的外交政策工具。
一个很好的例子是，奥巴马总统、希拉里·克林顿国务卿以及几位外交政策专家曾就伊朗同意通过谈判限制其核浓缩活动一事发表看法。2014年9月，伊朗总统哈桑·鲁哈尼同意开展国际谈判，目标是限制伊朗核计划并接受核查，以换取放宽并最终取消美国和联合国规定的经济制裁。谈判最终促成《联合全面行动计划》（JCPOA），该计划于2015年7月由伊朗、中国、法国、俄罗斯、英国、美国、德国和欧盟签署。
次级制裁在这一外交突破中发挥了什么作用？
根据对导致该协议达成的条件和事件的分析与评估，美国积极的外交攻势在争取并实施针对与伊朗开展业务的银行及其他公司的次级制裁方面发挥了关键作用。
这些次级制裁被视为促使伊朗谈判达成限制其核计划（包括接受国际核查）协议的关键因素；制裁在2010年至2014年间影响最为重大。
美国制裁针对的商业交易类别不断扩大，导致其他国家与伊朗之间大量商业活动中止。
美国通过立法和行政命令逐步扩大这些类别后，“外国公司和政府逐步撤出对伊朗能源行业的投资，停止与被指定的伊朗银行进行金融交易，最终减少从伊朗购买石油，并将伊朗的[资金]扣留在其国内银行中。”
“这些次级制裁之所以有效，不仅因为与伊朗开展相关业务的外国公司面临失去进入美国市场资格的威胁，还因为外国政府接受了这些威胁，没有为本国公司提供任何庇护。事实上，其中许多国家，尤其是欧洲国家，随后直接禁止了相关活动。”1
与所有经济制裁一样，实施次级制裁会让企业和个人付出代价。如果次级制裁被认为有效，那么制裁国、受制裁国和目标国的企业及个人所遭受的商业损失，很容易被视为必要代价，是实现外交政策目标的成本。此外，至少从制裁国的角度看，与受制裁政权开展业务的企业和个人可能被认为获得了不正当收益。
如果次级制裁的效果尚不确定，经济困难便会无端发生，往往还会波及无辜者。商业惯例和关系会因此受到扰乱，即使经济制裁机制已经结束，也可能难以恢复。次级制裁不应沦为一种道具，只为营造出正在对盟友或对手采取实质行动的表象。
尽管大量研究表明次级制裁在很大程度上无效，它们仍可能继续成为受欢迎的外交政策工具。援引次级制裁的政府有自利动机宣称制裁成功（正如受制裁国家有动机否认其重要性），这使人们难以评估其真实效果。
此外，次级制裁还是一种公开展示制裁国重新加大力度、致力于实现其外交政策目标的方式。围绕次级制裁有效性的争议不太可能得到明确解决，其过去和未来实施的利弊都将根据具体情况逐案评判。
结论
次级制裁扩大了制裁国对受制裁国家造成经济损害的能力。但它们也带来了风险，因为可能引发与盟友或对手的冲突。
在设计经济制裁时，应将次级制裁视为一种选项，但仅限于非常特定的情形。因此，次级制裁在实践中的适用范围有限。与任何经济制裁一样，如果运用不当，弊大于利。
次级经济制裁：有效政策还是高风险之举？约翰·J·福勒，大西洋理事会
