过去20年间，全球数据流量增长了一千倍。
数据基础设施政策有助于使现代数据经济更加公平。
《2021年世界发展报告：让生活更美好的数据》旨在凸显并解决数据连接方面的不平等问题。
这包括帮助各国获得现代数据基础设施，以确保其人口获得可靠且负担得起的连接服务。
数据的爆发式增长
过去20年间，全球数据流量增长了一千倍。数据沿着这条无缝的全球数据基础设施供应链传输数千公里，速度惊人，达每秒20万公里，这意味着从原则上讲，数字数据可以在一秒钟内绕地球五圈。这种数据的爆发式增长使得对数据基础设施的需求不断增加。
数据基础设施政策是数据治理框架的基石之一，有助于在现代数据经济中拉平竞争环境，使事物更加公平。如果国家层面缺乏现代数据基础设施，各国就无法为其人口提供负担得起且可靠的连接服务。与此同时，如果地方层面无法获得宽带基础设施，人们就无法获取现有的大量数据，有关这些人的数据也无法被采集，因而在设计和提供公共及私营服务时，无法考虑他们的需求和偏好。《2021年世界发展报告：让生活更美好的数据》倡导通过解决数据基础设施可得性方面的不平等问题，改善全球数据体系的公平性，这些不平等既存在于个人之间，也存在于国家之间。
连接各国
有效且高效地管理现代数据流，要求各国在国家层面拥有现代数据基础设施。由于缺乏竞争和良好治理，低收入国家的此类现代数据基础设施远不如其他地区普及（图1），这在成本、速度和性能方面带来了劣势。
图1：全球光纤海底电缆网络覆盖世界各个角落，但数据基础设施的发展并不均衡
国家数据基础设施的起点是建立互联网交换点（IXP），使国内数据流量能够在本地交换，无需将数据长距离传输至境外的互联网交换点，从而避免这一过程中产生的大量成本和时间延误。例如，拉丁美洲每年在国际带宽上的支出约为20亿美元，通过更多地利用互联网交换点，这一数额可减少三分之一。总体而言，依赖境外数据交换的国家，其固定数据资费是拥有完整现代数据基础设施国家的35倍，移动数据资费则是后者的七倍。
虽然建设互联网交换点不需要巨额投资，但治理安排对其成功至关重要。东非的两个截然不同的案例在这方面具有借鉴意义。在吉布提，DJiX作为区域数据交换枢纽，有效服务于东非地区；然而，由于国内市场存在垄断，吉布提的本地互联网用户仍需承受非常高的数据资费。肯尼亚的情况则有所不同，KIXP作为非营利机构运营，设有多利益相关方董事会，吸引了包括国际内容和云服务提供商在内的各类参与者，这有助于提高该国数据服务的负担能力和性能。
互联网交换点建立后，各国需要营造有利环境，吸引私营部门投资主机托管数据中心。这类数据中心尤其可以使境外热门互联网内容在本地存储，从而大幅降低使用成本并提高使用速度。然而，目前加利福尼亚州的数据中心数量超过整个撒哈拉以南非洲地区。要让私营部门愿意投资主机托管数据中心，需要高度稳定的物理环境和监管环境，并辅以充足的低成本可再生能源。这些条件对于中低收入国家而言可能难以满足。
境外云计算服务正变得日益关键，是获取最先进软件服务和利用人工智能的重要途径。然而，超大规模全球云数据中心服务商仅在巴西和南非等少数较大的新兴市场运营。虽然在规模较小的中低收入国家发展云计算可能并不可行，但云接入点——即绕过公共互联网、通往云计算机的廉价、快速且安全的直连通道——正成为一种有价值的替代方案。目前，低收入国家尚无云接入点，但部分拥有主机托管数据中心以承载这些接入点的中等收入国家已可使用。
连接人群
近年来，3G互联网服务覆盖范围的推广取得了显著进展，覆盖率从2015年的79%增至2018年的92%；尽管如此，撒哈拉以南非洲的覆盖率仍低得多，为71%。
然而，互联网覆盖并不一定意味着互联网使用。全球竟有40%的人口处于移动信号覆盖范围内，但仍未使用该服务，且这一比例（即所谓的“使用差距”）尽管覆盖范围不断扩大，却长期居高不下（图2）。在部分发展中地区，情况更为严峻：撒哈拉以南非洲的使用差距上升至人口的49%，南亚则高达人口的64%，后者相当于共10亿人。互联网普及还存在重要的性别维度：全球使用互联网的女性比男性少2.5亿人，其中许多集中在亚洲。计量经济学分析发现，受教育程度以及与已上网朋友的关系，是推动互联网普及的最强因素。
图2：有互联网信号但未能使用数据服务的人口比例（使用差距）居高不下，在某些发展中地区尤为突出
来自非洲、亚洲和拉丁美洲20多个中低收入国家的近期调查证据表明，在许多情况下，数字素养是阻碍宽带连接普及的最大单一障碍，总体上近70%的人表示他们不了解什么是互联网，或不知道如何使用它。过去，这通常并非普遍接入政策的重点，但一些国家已开始切实采取行动提升数字素养。在卢旺达，政府培训了5000名青年担任“数字大使”，前往农村地区，目标是在2017至2021年的四年间培训500万人。
在数字素养之后，负担能力是第二大普及障碍，约15%的受访者提及此点。目前也在努力降低智能手机的购买成本，因为智能手机可能占去贫困家庭月度预算的80%之多。埃塞俄比亚已与中国制造商建立合作关系，在当地组装智能手机以降低成本。在非洲更广泛的范围内，MTN推出了售价仅20美元的低成本智能手机，而在印度，Jio已成功将成本降至低至9美元。哥斯达黎加和马来西亚等国甚至允许将普遍服务基金用于补贴弱势群体购买智能手机，而不是采用更传统的做法，即补贴运营商扩建网络。
即便是使用数据的人，其消费量也过少，无法充分获取其全部价值。在低收入国家，平均数据消费量仅为每月0.2吉字节，而高收入国家则略超每月7吉字节（图3）。这引发了广泛讨论，即每月数据消费量达到多少才算“足够”，以满足基本需求或日益增长的社会期望。在新冠疫情之前，A4AI曾主张将每月1吉字节作为维持生计的消费门槛，但这远不足以支持危机期间具有韧性的远程办公和学习安排。《2021年世界发展报告》的研究表明，在正常情况下，每月0.6吉字节足以支持新闻采集、金融和商业交易以及获取政府服务等基本功能。然而，只要加入哪怕是适量的视频流媒体（无论用于教育、工作还是娱乐），所需数据量就会迅速接近每月7吉字节。
图3：各国收入群体和地区之间的移动数据消费不平等现象极为严重
移动运营商之间的竞争仍是促进普及的最有力工具。柬埔寨和印度在移动网络运营商进入市场、引入竞争后，4G渗透率均出现了大幅扩张。竞争加剧使两国的价格从每吉字节每月4至5美元的初始水平大幅下降至每吉字节每月0.20美元以下。更实惠的价格带动了数据服务需求激增，消费量从每月不足1吉字节飙升至每月约7吉字节，与高收入国家的水平相当。
世界经济论坛为确保人人都能接入互联网正在做些什么？
通过基础设施实现公平
展望未来，以联合国宽带委员会设定的目标为基础的全球普遍接入努力，将在使数据经济更加公平方面发挥关键作用，确保人人都能获得负担得起、可靠且高速的互联网服务。要实现这一愿景，相关努力需要超越传统上对移动网络向偏远农村地区推广（及持续升级）的关注，尽管这仍然重要。政策制定者越来越需要更加关注需求侧障碍，例如数字素养和手机负担能力，同时确保整个系统以现代化的国家数据基础设施为支撑，以高效地交换、存储和处理数据。
