保护关键基础设施对于维持基本服务至关重要，且往往依赖公私合作模式。
然而，尽管关键基础设施失效常被视为最坏情况，人们往往仍会追问由谁承担其安全保障费用。
识别“具有系统重要性的关键基础设施”有助于开辟新的合作模式，并释放新的融资机制。
政府参与关键基础设施保护的努力由来已久。在美国，相关举措早在1998年就被写入了第63号总统决策指令，其中写道：
“关键基础设施是指对经济和政府维持最低限度运作至关重要的实体系统和网络系统。它们包括但不限于电信、能源、银行与金融、交通、供水系统以及应急服务，涵盖政府和私营部门。”
这一使命似乎十分明确：建立全面的公私合作模式，帮助确保向政府、经济和公众提供基本服务。
在美国，政府在这方面的计划使直接受影响实体的网络安全支出大幅增加——据一项估算，仅2021年就超过1050亿美元。
关键基础设施保护面临的挑战
然而，尽管已有二十多年经验，要做好关键基础设施保护仍似乎是一项挑战。近期的科洛尼尔输油管道遭袭事件导致美国东海岸天然气供应陷入瘫痪。2022年2月发生的阿姆斯特丹—鹿特丹—安特卫普袭击事件以及佛罗里达州水厂事件（2021年2月）也造成了类似影响。
例如，尽管电力行业的大规模停电迄今仍相对有限，诸如2015年乌克兰电网遭黑客攻击事件，但据报道，多个网络强国已在彼此的电网中预先植入恶意软件。
关键基础设施保护计划是否足以应对此类最坏情形的行为，远未明朗——如果由国家实施，这种行为甚至可能升级为真正的网络战。
关键基础设施大范围、长时间失效，有时被视为政治冲突可能造成的最坏结果——如果停电数日，更不用说数周，社会究竟会如何应对，这一问题引发了广泛猜测。
对关键基础设施发动网络攻击是“首要担忧”
但这一担忧并非只存在于过度兴奋的记者或电影制作人之中。在《2022年全球网络安全展望》报告中，世界经济论坛调查了120位资深网络安全领导者，了解他们对企业以及个人层面的担忧。当被问及个人最担心什么时，网络攻击导致基础设施瘫痪高居首位，远远超过身份盗窃。
过去20年间，几乎所有经济合作与发展组织成员国政府都尝试过各种奖惩措施，以加强私营部门的协作。
世界经济论坛在网络安全领域开展了哪些工作？
网络安全中心提供一个值得信赖的平台，让领导者齐聚一堂，理解不断演变的网络风险及其系统性影响。中心致力于在日益互联的数字世界中增进理解与信任。
通过促进跨部门协作和洞见分享，中心帮助合作伙伴增强网络韧性，并应对需要集体行动的挑战。
欧洲和美国近期的讨论更多聚焦于“惩罚措施”——特别是政府出台新的法律要求，规定关键基础设施运营方必须报告其网络遭受的严重入侵。
这些法规，例如《欧盟网络安全法》以及美国近期通过的《2022年关键基础设施网络事件报告法》，被视为成本相对较低的选项，原本旨在激励私营企业加大安全投资。
但这并未回答许多关键基础设施运营方真正关心的问题——加强安全和运营韧性固然很好，可费用由谁承担？
谁来为关键基础设施保护买单？
关键基础设施保护计划面临的一项重大挑战在于，社会需求与许多行业的需求并不相同。例如，许多国家的应急服务与普通公众一样，依赖同一套移动通信基础设施。
蜂窝基站至关重要，但只有少数配备备用发电机，以应对大范围停电，而且最多只能维持一两天。政府可以（有时也确实会）强制这些公司为网络增加冗余，但总体而言，电信公司利润空间狭窄，使投资者对任何额外负担都心存顾虑。
政府也可以直接购买、补贴或以其他方式奖励购买此类设备，但仍可能存在法律问题：如果此类补贴适用于所有关键基础设施——而在美国，这类公司可能有数千家——这是否会构成重大反竞争行为？尤其是如今被认定为“关键”的情况已不再罕见。
界定具有系统重要性的关键基础设施
解决这一难题的办法，是创设一种全新的关键基础设施类型，甚至可能由此产生一种全新的企业类别：“具有系统重要性的关键基础设施”。
“具有系统重要性的关键基础设施”这一概念，曾由美国网络空间日光浴委员会在其2020年报告中提出，指“负责美国最重要关键系统和资产的实体；联邦政府将向其提供特别援助，同时要求其承担更多责任，满足与其独特地位和重要性相适应的额外安全和信息安全要求”。
换言之，它仅涵盖“关键中的关键”企业——例如电力和电信企业，其他行业的运转离不开它们。
美国显然正在全面采纳这一概念，正在推进的立法可能标志着关键基础设施理念的一次重大革新。不过，关于哪些设施可构成具有系统重要性的关键基础设施，以及如何落实这一概念，具体讨论仍处于起步阶段。
重新思考监管模式，确保韧性
除了政府与关键基础设施组织之间的协作，还需要建立更完善的成本分担模式和共同监管模式，以确保日常生活基本支撑系统的韧性。
设立“具有系统重要性”的基础设施这一新的法律类别，或能使政府得以启用此前无法获得的新融资机制。部分基础设施显然需要这种支持；正如前文所述，确保业务连续性和灾后恢复达到社会所需水平，所需资金显然超出了运营方可用于此项工作的预算。
世界经济论坛在基础设施领域开展了哪些工作？
除了与资本支出相关的措施外，还可以涵盖运营支出相关问题，例如维持规模足够的网络安全组织以及应对当前威胁所需的成本。这一概念为创新思考打开了大门。
具有系统重要性的关键基础设施组织这一新概念，或许是解开困扰关键基础设施公私合作数十年的“戈耳狄俄斯之结”的最佳途径：如何妥善分担现代社会依赖某些关乎生存的行业所产生的成本负担。妥善解决这一问题，将成为第四次工业革命的一大步。
