哈佛大学资本形成与增长教授杰弗里·弗兰克尔（Jeffrey Frankel）探讨欧洲的未来
剑桥——2013年初，欧元区的“财政契约”正式生效，这得益于芬兰于12月21日批准该契约，使其成为第12个批准国。此前一年，德国总理默克尔曾促使欧元区领导人达成协议。该契约的技术名称为“ 经济与货币联盟稳定、协调与治理条约 ”——要求成员国通过立法，将其结构性政府预算赤字限制在GDP的0.5%以内（如果其债务占GDP的比率“显著低于60%”，则限制在GDP的1%以内）。那么，这一新方法能否奏效？
“结构性赤字”限制意味着，只有当收支缺口属于周期性因素时（即经济因暂时性负面冲击而低于潜在水平），一国才可在限额之上出现赤字，且仅限于此范围。换言之，该目标是经周期调整的。预算平衡规则必须在每个国家落实—— 最好写入 本国宪法之中，且须于2013年底前完成。
此举旨在解决欧洲的长期财政问题，该问题因三个因素而加剧：自欧元诞生以来，覆盖整个欧元区的《稳定与增长公约》（SGP）未能有效执行赤字和债务上限；2010年在希腊及欧元区外围其他国家爆发的危机；以及随后实施的各项救助。成员国将按时履行承诺并于年底前通过国家规则，这一点毋庸置疑。问题在于此后的情况：财政契约可能会在与《稳定与增长公约》完全相同的暗礁上触礁。
自欧元区成立以来，其成员国发布的官方财政预测一直 系统性地偏向乐观。其他国家也这样做，但欧元区国家的偏差甚至比其他地方更为严重。
在经济扩张期，例如2002至2007年期间，政府往往会预测繁荣将无限期持续。税收收入和预算盈余的预测也相应地过于乐观，从而掩盖了财政调整的必要性。在经济衰退期，例如2008至2012年期间，政府往往会预测其经济和预算将很快复苏。由于预测本身存在大量真实的不确定性，因此无人能够证明这些预测在作出时就存在偏差。
但是，如果预测存在偏差，财政规则就无法约束预算赤字。在任何一年，政府都可以预测其增长率、税收收入和预算平衡将在之后几年有所改善，然后在次年辩称这些缺口是出人意料的。
事实上，在 一篇新论文中，与杰西·施赖格（Jesse Schreger）合著，我们发现欧元区成员国官方预测中的偏差，可以很好地理解为对《稳定与增长公约》1999至2011年间预算赤字占GDP 3%上限的反应：每当政府超出该上限，随后便会出现过度乐观的预测。换言之，政府调整的是其预测，而非政策。
以周期性术语来界定预算规则，尽管就其宏观经济影响而言非常可取，但并无助于解决预测偏差问题。事实上，它可能使问题更加严重。在某一年，结构性预算赤字的预测被证明过于乐观时，政府仍可声称其自身的计算表明，这一缺口属于周期性而非结构性因素。毕竟，即便事后，潜在产出的估算——进而财政状况中周期性与结构性的分解——也是出了名的困难。
或许有所帮助的是，根据财政契约，规则将在国家层面通过，而《稳定与增长公约》则是在超国家层面运作。纵观欧洲国家已尝试过的各类规则和机构，可以看出有些行之有效，有些则不然。
设立一个独立的财政机构并由其自行提供预算预测是有效的，因为它减少了赤字预测中的偏差。在违反欧元区的 《过度赤字程序》的情况下进行预测时，设有独立预算预测机构的欧元区成员国，其一年期预测的平均偏差比没有此类机构的成员国低GDP的2.7%。
若政府在法律上受约束，必须在其预算方案中采用这些独立预测，则效果会更好（借鉴一项创新做法 ，源自 智利）。
但是，无论规则设计得多么完善，精明且坚定的政治家总能找到规避的办法。一种手段是将政府企业私有化，这会一次性减少某一年的预算赤字，但如果该企业原本是盈利的，从长远看反而可能增加赤字。 另一种手段 是通过立法实施“临时性”减税，以使未来的收入看起来更为可观，尽管其意图是在减税期限届满前将其变为永久性减税。
在其他条件相同的情况下，适当的制度能够 遏制 顺周期财政政策 ——即在繁荣期减税和增加开支，在衰退期实行紧缩——在短期内遏制顺周期财政政策，同时有助于在长期实现债务可持续性。这些制度包括独立的财政预测机构，以及欧元区财政契约所规定的经周期调整的预算目标。即便设有此类机制，也仍可能出现诸多问题；但正如《稳定与增长公约》的历史所示，若不设立此类机制，风险会更高。
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图片：一枚一欧元硬币与欧洲地图 REUTERS/Kai Pfaffenbach
