外国收购往往令各国政府感到担忧。这些担忧可能具有战略性质（例如涉及国防领域的交易），也可能更多出于经济考虑。后一种情况下，公众往往认为，由于外国投资者对东道国的身体或心理联系较弱，他们可能更容易作出损害东道国经济的决定，例如降低被收购公司的品牌定位，或削减就业岗位或研发支出。
这些担忧或许并非毫无根据。2010年，美国食品集团卡夫收购英国巧克力制造商吉百利时，卡夫承诺撤销吉百利将部分生产从英国迁往波兰的决定，这在一定程度上促成了收购。然而，合并后，卡夫仍按计划将生产 迁往华沙。这类事件会令政界人士对外国收购保持警惕。英国也出现过类似担忧：2014年春，美国公司辉瑞试图收购英国阿斯利康。英国政府担心这笔交易会导致研发岗位流失。不过，辉瑞最终撤回了报价，合并未能进行。政府 提议加强公共机构在并购发生时对买方施加条件的能力。
欧洲各地都存在这类讨论。当外国投资者试图收购相关的本国品牌时，人们经常呼吁政府介入，以保护公共利益。不过，涉及不同来源地企业（无论是欧盟企业还是非欧盟企业）的重大规模合并，通常由欧洲委员会以反垄断主管机构的身份进行审查。国家政府原则上不应参与这一过程。这可能造成机构间的紧张关系，因为委员会在评估合并时遵循的指导原则仅是维护消费者利益，而各国政府可能追求其他利益。其他任何标准都不能影响委员会的决定。例如，如果合并有助于合理化生产工厂、降低生产边际成本并使市场价格下降，这可能就足以批准合并。生产工厂合理化是否也会造成裁员，与委员会的评估无关。然而，这并不意味着委员会认为这些问题微不足道、可以忽视，而是认为再分配和就业政策等其他制度工具比反垄断监管更适合处理这些问题。
在某些情况下，即合并影响公共安全、媒体多元性或审慎监管规则时，各国政府可以介入，以保护这些“合法利益”，并对属于欧洲委员会管辖范围的合并施加条件（欧盟《合并条例》（EUMR）第21条 ）。在政府采取行动之前，其他公共利益关切必须先被欧洲委员会认定为“合法”。
各国政府的担忧往往被认为是出于经济考虑。在布鲁盖尔研究所发表的一篇 近期论文 中，我们考察了过去15年里22起重大收购：外国投资者试图收购欧盟国家的本土公司，且国家政府介入了收购过程。在多数案例中（22起中的14起），关于被收购公司生产率、潜在就业损失或研发支出减少的影响，是讨论的关键内容[见下图1]。在表达了经济方面担忧的多数案例中，合并最终并未进行。
因买方国籍而引发政府干预的欧盟重大跨境合并数量（1999—2014年）
注：样本中的案例通过查阅有关欧洲外国收购和合并管制的文献确定。由于这些案例有时未被明确公开报道，此名单并不完整。样本包括以下案例：BSCH/A.Champalimaud、Secil/Holderbank/Cimpor、Thomson-CSF/Racal、Novartis/Aventis、ABN Amro/Banca Antonveneta、BBVA/BNL、Unicredito/HVB、Danone/PepsiCo、Enel/Suez、E.ON/Endesa、Abertis/Autostrade、Mittal/Arcelor、Gazprom/Centrica、MAN/Scania、Enel/Acciona/Endesa、AT&T/Telecom Italia、Air France-KLM/Alitalia、Kraft Foods/Cadbury、Lactalis/Parmalat、Edison/EdF、GE/Alstom、Pfizer/AstraZeneca。如果当时的媒体报道显示，政府成员、国家议会或工会等主要参与方对合并对生产率、就业或研发的影响表示担忧，则将其认定为经济方面的担忧。
来源：布鲁盖尔研究所
经济方面的担忧与交易结果之间并不总是存在直接因果关系（例如，买方可能只是因为无法就价格达成一致而撤回报价），但围绕买方国籍展开的公共讨论通常会显著影响交易过程。这可能表现为额外的延误和成本，或要求交易各方履行特定义务，从而降低一项潜在有价值交易的商业吸引力。政府干预的边界目前并不明确，这使问题更加严重。哪些类型的关切可能被委员会视为“合法的公共利益”，目前尚不清楚；政府也往往能影响交易过程，即使其干预是否符合EUMR存在疑问。例如，政府仅仅威胁干预合并，就可能成功阻挠交易：企业可能不愿等待委员会评估政府行动是否“合法”，也不愿等待观察委员会是否会在欧洲法院对成员国的（非正式）干预提出质疑。
在布鲁盖尔研究所的论文中，我们认为，经济方面的关切不应被视为政府干预的合法理由。我们考察了相关文献，发现关于收购方国籍的担忧缺乏有力依据。因此，在发生外国收购时，不应允许欧盟成员国有任何裁量空间，要求参与合并的各方采取措施应对经济方面的关切，例如规定其必须在东道国维持一定水平的研发支出。事实上，采取这一路径可能带来重大成本：成员国的任何干预都可能影响正常市场动态、扭曲竞争，并缩小交易能够创造的价值。如果委员会正确评估收购，外国收购很可能通过加强竞争为欧洲经济带来价值；但如果成员国干预并改变合并评估过程的结果，这种价值可能无法实现。
为解决这些问题、降低外国投资者的成本，并尽量减少流程扭曲及与国家政府发生冲突的风险，欧洲委员会应澄清界定政府干预边界的制度框架，使政府和企业更容易预判任何国家层面的干预是否符合EUMR。例如，委员会可以发布详细指引，说明如何界定公共利益，以及如何评估国家法律。
本文由 布鲁盖尔研究所合作发布。本文发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
关注论坛：议程， 订阅我们的每周简报。
作者：Mario Mariniello于2012年10月加入布鲁盖尔研究所。2007年至2012年，Mario任职于欧盟委员会竞争总司首席经济学家团队。
图片：2005年6月15日，欧盟旗帜在布鲁塞尔欧洲委员会总部外飘扬。对于这个由25个国家组成的集团而言，欧盟预算之争以及挽救拟议宪法，将是其6月16日至17日在布鲁塞尔总部举行的峰会议程重点。UNICS 路透社/Thierry Roge。
